原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2016年第5期，被人大复印报刊资料《中国政治》2017年第1期全文转载。

摘  要：我国的信访制度是以“群众”为逻辑起点的。在长期的信访实践中，“群众”一直构成了信访的权利主体。改革开放后，“公民”的权利观念渗透到信访制度中，信访制度的权利主体逐渐发生从“群众”向“公民”的转变，并因此带来了一些新问题。近年来，“创新群众工作方法”、“用群众工作统揽信访工作”、群众路线的重要性被反复强调，表明中国政治并没有像某些学者所期望的那样从“群众”政治径直朝向“公民”政治转变。执政党也并未抛弃群众路线这一极其重要的国家治理遗产，反而在整治官僚集团过程中重新诉诸群众路线。“群众”逻辑与“公民”逻辑构成信访制度中的一对矛盾体，二者的互相角力和此消彼长深刻影响着信访制度的改革走向。

关键词：群众；公民；信访制度；权利主体；群众路线

 

长期以来，学界往往以西方的三权分立、公民社会等理论为基础，来展开对中国信访制度的理解或批判。论者多认为中国信访制度蕴涵的“人民”、“群众”观念与西方的“人权”、“公民”等概念相悖，不利于保护民众的信访权利。[①]有人甚至直斥信访制度具有浓厚的“人治”色彩，与现代国家治理相悖，应当予以废除。[②]这些学者注意到了中国信访制度中的某些缺陷，但未能从执政党的建国理念和信访制度诞生的逻辑起点去探讨，因而无法获得对信访制度的真切解释。

事实上，中国共产党的建国理念是以“群众”为逻辑起点的。[③]同样，执政党也是基于“群众路线”的理念而创立信访制度的。“群众的观点”、“群众路线”深刻影响着中国信访制度的运作。在执政党及其领导人的逻辑里，信访制度是为了人民群众而设立的，信访工作的根本宗旨是为人民群众服务。1951年5月16日，毛泽东在批示中共中央办公厅秘书室的信访工作报告中强调，要把信访工作作为党和政府加强同人民联系的一种方法。[④]在同年6月7日政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中，“人民”、“人民群众”同样是用来标识权利主体的主要用语。[⑤]此后，用“人民”、“群众”、“人民群众”来标识信访权利主体是执政党和国家的一贯做法。

这种局面直到1995年国务院颁布《信访条例》时才发生改变。《信访条例》采用了“信访人”这一较为中性的词汇来称呼来信来访者，标志着执政党和国家在信访权利主体定位上的重大改变。不过，在执政党发布的关于信访工作的文件中，“群众”、“群众路线”的概念仍得以保留，“群众”、“群众路线”依然是贯穿于信访工作的指导理念。

遗憾的是，学界迄今为止几乎未见专门从群众路线的视角去理解信访制度运行逻辑的研究成果。尽管信访制度与群众路线之间的密切关联已为众多学者所承认，但从已有的研究文献来看，大多数学者对这一论题都一笔带过。虽有个别学者对该问题有所触及，但缺乏系统深入的专门研究。还有学者认为“群众”理念主导下的“人民”信访观不利于保护民众的信访权益，应该用“人权”、“公民”的信访观替代之。[⑥]这种思维阻碍了学者们对这一问题的深入探讨，也使他们未能对信访制度给予足够的“同情性理解”。

本文首先从“群众”的视角理解中国信访制度发生和发展的逻辑，然后对“群众”理念在改革开放后的变化及其对信访制度的影响进行阐释，最终为当下中国信访制度的困境提供一种新的解释视角。

一、“群众”与中国信访制度的发生和发展

    邹谠曾经这样论述群众路线对党和国家的重要意义：“中国社会革命以阶级斗争为指导思想，从阶级观念中又引申出群众的观念，中国政党以它的严密的组织和逐渐强大的组织能力，去发动群众，组织群众，引导群众参与政治，所以在革命的过程，中国人民参与政治的格式起了数千年以来第一次的根本变化。”[⑦]事实上，群众的观念、群众路线不仅对中国共产党夺取革命政权具有极其重要的意义，而且深刻影响着新中国的国家治理和政治生活。其中，信访制度的创立和发展就是其中的典型之一。

中国的信访制度根植于党的群众观念，是其群众路线的具体体现。群众观念、群众路线对信访制度产生了深远的影响。在党的领导人关于信访问题的论述中，“群众”、“人民”、“人民群众”是最常用的指涉信访权利主体的词汇。从笔者接触的信访相关文献来看，在1995年《信访条例》颁布之前，中国共产党只在1931年苏维埃政府设置的控告箱告示中使用过“公民”一词，该告示标明“苏维埃公民无论何人都有权向控告局控告”。[⑧]而在党的领导人的著述及党和国家颁发的规范性文件中，均未见“公民”的字眼，“人民”、“群众”、“人民群众”则最为常见。

直到1995年，国务院颁布的《信访条例》才使用较为中性化的“信访人”称谓，并将“公民”作为信访权利主体之一。而在执政党领导人的讲话和著述以及执政党颁发的规范性文件中，仍然沿用“群众”的词汇来指涉信访权利主体。近年来，执政党甚至不断强化信访工作在群众工作中的地位，指出信访工作是群众工作的重要组成部分。[⑨]可见，信访制度已经深深地打上了“群众”烙印，信访制度亦深深地嵌入在执政党的群众观念和群众路线之中。

（一）内生于群众路线的信访制度

群众路线作为党的组织路线和工作路线，是要保持执政党与群众之间的密切关系，提高领导和决策的科学性。中国共产党取得革命的胜利源于广大人民群众的支持，新中国政权的稳定性也同样需要人民群众的拥护。无论是在革命时期，还是在建设时期，中国共产党及其领导人极为忧虑的问题就是党员干部脱离群众问题。为了密切党群、干群关系，执政党必须创制出相应的制度性手段。信访制度就是其中之一。信访制度有三方面的功能，即权利救济功能、监督监控功能和信息沟通功能。[⑩]这三项功能的发挥都有利于执政党群众路线的贯彻实施。

在权利救济方面，群众信访反映的问题大多为涉及个人权益的求决类信访，政府部门对信访群众进行权利救济，将有利于维系群众对党和政府的信任，从而巩固执政党的群众基础。

在监督监控方面，中国共产党形成了利用信访制度反对官僚主义、监控官僚的传统。1953年，毛泽东在批示中共中央山东分局纪委的一份报告时写到：“从处理人民来信入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。”[11]通过信访制度，党和国家可以更好地掌控地方和基层官僚集团的情况，督促官僚集团为群众服务，密切官僚集团与群众之间的联系。

在信息沟通方面，“群众路线也是中国共产党领导和决策的一个基本方法。这一点对于当代中国政府过程尤其是政策过程具有重要意义”。[12]群众路线作为一种决策方法，需要决策者获取群众的信息，以使决策科学化。信访制度有利于将群众的信息反馈至官僚体制内部。同时，中央也可以借机了解群众的诉求，为高层决策提供参考。

除了上述功能之外，信访制度还跟群众路线的一种独特表现方式——群众运动——紧密联系在一起。改革开放前，群众运动是国家治理的惯常方法。每当中央发动群众运动时，信访制度就会被推向运动的一线。利用信访制度对群众进行动员是中国共产党开展运动式治理的重要途径。比如，1957年党中央决定开门整风时，当年6月3日《人民日报》就发表社论《结合整风运动，加强处理人民来信来访工作》。该篇社论写到：“我们希望各级党政领导机关，结合当前的整风运动认真研究这次会议提出的问题和经验，本着边整、边改的精神，切实加强处理人民来信、来访工作；并且经过处理人民来信、来访工作，推动机关整风运动前进。”[13]在开展群众运动时，国家必须寻找比较有利的抓手和突破口。信访制度就是这样的抓手和突破口之一。大规模地发动群众信访，有利于群众运动的迅速开展和深入，以达到领导者运动群众的期望目标。改革开放前的信访与群众运动结合得如此紧密，以至于有学者用“大众动员型信访”来呈现此时期信访的特征。[14]

（二）“群众”观念衍生的信访权利

建国初，信访尚未与民主权利产生密切的关联。尽管在中国共产党的某些官方话语中，偶尔可见将信访与民主联系起来的表述，[15]但是执政党主要将信访工作视为党联系群众、反对官僚主义的一种方式，并未将其看作是群众的一种民主权利。随着信访形势的变化及党对信访问题认识的深入，信访逐渐被国家赋予民主权利的性质。“中共有用民主话语反对官僚主义的思想传统。但对于信访中的官僚主义也要用民主去克服的观点，却是在1957年左右才被明确提出来的”。[16]1957年5月，第一次全国信访工作会议，杨尚昆在大会做的报告中指出，信访不仅仅是党政机关联系群众的一种方式，而且是群众的民主权利。党员干部不能仅仅把信访工作看成是联系群众的方法，而且要将其视为解决人民内部矛盾的一种好形式。[17]《人民日报》的一篇社论也提到：“人民群众通过来信和面谈，向领导机关提出各种要求，表示各种愿望，对各项工作提出意见，对一些工作人员提出批评，都是宪法所赋予他们的一种民主权利。……经过人民来信、来访，可以帮助了解和解决人民内部矛盾。”[18]可见，在当时的官方话语中，信访已经和人民内部矛盾、民主权利关联起来。

从信访由联系群众的一种方式上升为一种民主权利的演变历程来看，信访权利具有鲜明的后天特征。它是国家赋予群众的民主权利，从而不同于西方的天赋权利观念。执政党的群众权利观念对信访制度的影响由此可见一斑。我们应该从执政党的群众概念去寻找其信访权力观的生成逻辑，而不是用西方公民权的标准去衡量和批判之。

（三）“群众”与信访权利主体的界定

群众的观念同样影响着执政党在界定信访权利主体时的策略。根据这一观念，敌人（反革命分子等）是不享有民主政治权利的。同理，他们也不能享有信访权利。信访的权利主体只能是人民群众。无论是执政党颁发的各种规范性文件还是其领导人的著述中，“群众”、“人民群众”都是用来指涉信访权利主体的主要用语。恰如某学者指出的那样：“其所指称的信访权利主体不是法律地位一律平等的公民个人，而是‘人民’。‘人民’是一个集合词，也是一个具有某种模糊性的政治词汇。‘人民’和‘敌人’的内涵和划分标准，又具有相对性和可变性。‘敌人’是享受不到‘人民’的权利的，自然也享受不到‘人民’的信访权利。……这种信访权利主体资格规定使得信访权利不是一种人人可以平等享有的权利，而是带有依附性（依附于政治身份）、可变性或不稳定性等特点。”[19]可以说，执政党的信访权利主体观念是其群众观念在信访工作领域的延伸。信访权利是新中国民主政治权利的类型之一。党对人民、群众的分类方法自然而然地渗透到了信访工作中。

建国初期，受革命逻辑的影响，中国共产党的“敌——我”思维得以延续。具体到信访工作中，就是区分来信来访中的“好人”与“坏人”。在党和政府的一些信访工作总结报告中，我们时常可以看到这样一些字眼：“无理取闹”、“趁机破坏”、“污蔑和攻击党的领导”，等等。对于这些“坏人”甚至“敌人”，要么置之不理，要么采取强制措施，予以适当的处理。[20]此外，在处理人民群众的信访诉求时，也需要区分合理诉求、不合理诉求和过高要求，要进行有理、无理之分。

应该说，上述分类方法具有一定的合理性。国家不可能毫无区别地对所有信访诉求一概处理。尤其是在建国初期，新政权仍然面临着非常复杂的国内外环境，政权的根基尚不稳固，执政党提高警惕自在情理之中。

不过，这样的分类方法也容易滋生一些新的问题。在对信访行为定性的过程中，相关部门享有较大的自主权力空间。这可能带来滥用权力的结局，产生一些负面效果。尽管党和国家一再强调大部分来信来访都是合理的，在处理信访问题时不能擅自扩大打击面，但是，仍然难免出现误将“好人”当“坏人”和“敌人”对待的现象。[21]这导致某些群众的信访权利遭到侵害。

确实，由于缺乏一个客观的、统一的、可操作的衡量标准，导致某些群众的信访诉求性质难以判断。再加上权力的天平往往容易倾向于公共权力机关。因此，群众信访权利遭到侵害的现象难以避免。同时，过大的自由裁量权也给某些乘机报复信访群众者提供了空间。所有这些，都可能给信访工作带来较大的负面影响。

（四）群众现实利益与信访工作任务

与西方的公民权利观念注重抽象人权不同，中国共产党历来非常重视群众的现实利益。同样，关心群众现实利益也被视为信访工作的主要任务。从群众信访诉求内容来看，大部分信访诉求都涉及群众的生产生活领域，属于群众现实利益问题。例如，根据政务院秘书厅1951年的统计数据，当年因为生活、工作问题而发生的来访占来访总数的47%。[22]甚至在大规模群众运动时期，涉及群众现实利益的“求决类”信访也占据较高比重。[23]

群众现实利益在信访诉求中占据如此之高的比重，以至执政党反复强调要通过信访工作解决群众的实际问题。如1953年1月，《人民日报》发表社论指出：“用各种方法处理人民来信，都必须注意尽可能利用人民来信来帮助解决生产和其他当前工作中的问题。”[24]1957年2月，毛泽东曾指出群众的物质生活没有得到满足和改善是引发社会冲突的重要原因。他讲到：“这些人闹事的直接的原因，是有一些物质上的要求没有得到满足；而这些要求，有些是应当和可能解决的，有些是不适当的和要求过高、一时不能解决的。”1957年5月，第一次全国信访工作会议强调：“人民群众来信来访反映了很多大家所关心的现实问题、热点问题。……要帮助人民群众解决实际困难”。[25]可见，以毛泽东为代表的中国共产党人历来十分关心通过信访工作解决群众的现实利益问题。

在改革开放时期，经济建设成为国家一切工作的重心。在国家的引导和市场经济的渗透下，社会的理性化、世俗化程度不断提高。市场理性逐渐成为许多民众的行动指南。人们越来越关注世俗生活和现实利益。因此，“安定团结型”[26]信访逐渐在所有信访类型中占据主体地位。信访制度承担了越来越多的权利救济功能。在党的官方话语中，通过信访解决群众的现实利益问题的理念被进一步强化。2007年，中共中央、国务院颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发［2007］5号）指出：“对群众信访反映的问题，要做到‘件件有着落、事事有回音’。……当前，尤其是要着力解决好土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉等方面群众反映强烈的问题。” 2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》指出：“推动信访工作制度改革，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。”党的意识形态和政策导向使信访制度承担了越来越繁重的社会治理功能。

（五）群众权益与信访权利秩序

群众的信访诉求大多关涉其切身利益。个体权益诉求在所有信访诉求中占据主体地位。根据党的群众观念，个体、集体和国家利益要同时兼顾。当个体利益与集体和国家利益发生矛盾时，个体利益要服从集体和国家利益。所以，在信访工作中，党也强调要理顺个体利益与集体利益和国家利益之间的关系。中共中央、国务院于2007年3月10日颁发的《关于加强新时期信访工作的意见》（中发［2007］5号）中就有这样的表述：“引导群众正确处理个人利益和集体利益，局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的关系，自觉维护改革发展稳定的大局。”

由于大部分群众信访都关注个人的切身利益，这就导致信访利益诉求必须从属于集体和国家利益。[27]在这样的权利秩序下，群众的信访权益诉求可能会因为集体和国家利益的优先地位而被忽略。即使是某些具有正当性的信访权益诉求，也容易被相关责任部门以集体和国家的困难为借口而置之不理。如此，群众信访权利“难以成为有效制约公共权力滥用的手段，难以成为有效维护个人利益的工具，难以成为有效保障公平与正义的屏障”。[28]

总之，在权利的来源、主体、内容和秩序等方面，中国的“群众”观念与西方的“公民”观念都有着巨大差异。“群众”而非“公民”构成了中国信访制度诞生的逻辑起点。中国共产党关于信访的价值理念、制度安排都根植于其固有的群众观念。即便是在国家治理方式发生深刻变化的今天，“群众”的传统和遗产仍然支配着信访制度的运作和走向。在“群众”观念下，广大人民群众被赋予表达利益诉求的政治权利，获得权利救济的政治机会。同时，信访制度是党的群众路线的重要体现。群众路线通过信访制度得以更好地贯彻落实。信访制度的有效运行有利于加强对官僚集团的监督，密切党群、干群关系。

不过，“群众”逻辑支配下的信访制度也容易滋生出群众个体利益遭到忽略、信访权利未能得到有效保障等问题。正如邹谠先生所言：“‘群众’的观念着重社会某些阶层的社会和经济上的权利，而忽略了个人的自由权利。”[29]对个人自由权利的忽视，可能不利于保障人们的社会和经济权利。因此，在信访治理工作和信访制度改革中，如何充分发挥“群众”观念的优势，同时又兼顾个人的权利和利益，是摆在党和国家面前的一道难题。

二、从“群众”到“公民”：信访权利主体的变迁

改革开放后，革命的氛围逐渐退却，国家治理理念和方式都发生重大变化。群众运动等非常规手段在国家治理舞台上渐渐被边缘化。出于对改革开放前国家治理中出现的各种问题尤其是“文革”悲剧的反思，执政党开始提倡对个人权益的重视和保障。法治建设被提升到前所未有的高度。与此同时，随着中国和西方学术文化交流的日益密切，西方的一些思想观念尤其是自由主义思潮不断涌入国内。

在此背景下，1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”由此，对信访权利主体的界定亦悄悄地发生了变化。

（一）“群众”的弱化与“公民”的凸显

意识形态变化的新趋势投射到信访制度上，就是信访权利主体逐步由“群众”向“公民”转变。“公民”的逻辑在信访制度运作和改革中扮演着越来越重要的角色。早在1995年国务院颁布《信访条例》之前，党的官方话语中就已经开始频繁使用“公民”一词指涉信访权利主体。例如，1995年2月15日《人民日报》第3版关于《公安机关受理申诉控告暂行规定》实施的报道写到：“这一规定的公布和实施，有利于公安机关更好地保障公民的民主权利，维护群众的合法权益；有利于把公民的控告、申诉问题及时有效地解决在当地，减少越级、赴京上访控告、申诉。”[30]

在随后国务院颁布的《信访条例》中，“公民”、“信访人”逐渐取代之前的“群众”、“人民群众”而占据主导地位。笔者统计新中国成立后几份主要的信访规范性文件中使用独立的“群众”、“人民群众”等词汇的情况，[31]结果发现，在1951年政务院《决定》和1982年的《暂行条例》中，“群众”、“人民群众”和“人民”词汇出现的总次数达到53次，出现次数与两份规范性文件总字数之百分比为1.51%，而在1995年和2005年的《信访条例》中，“群众”、“人民群众”和“人民”词汇出现的总次数大幅下降到9次，百分比为0.09%；在1951年政务院《决定》和1982年的《暂行条例》中，“公民”、“信访人”出现的次数为0，而在1995年和2005年的《信访条例》中，“公民”和“信访人”出现的次数飙升至86次，百分比为0.82％。这些数据表明，改革开放前，“群众”观念在执政党和国家信访工作中占据支配地位，而改革开放后，“公民”观念逐渐跃居支配地位，执政党和国家在信访工作方面的意识形态已经发生了巨大变化。

1982年，中国已经拉开了改革开放的帷幕，国家治理理念逐渐发生转型，但是由于当时中国刚刚从文革氛围中走出来，革命的意识形态仍然对执政党和国家产生着巨大的影响，因此，“群众”的逻辑在1982年《暂行条例》中依然占据支配地位。而到1982年12月，新制定的《中华人民共和国宪法》颁布后，“公民”逻辑在国家治理中的影响力开始逐步上升。相应的，这种从“群众”到“公民”的转变也必然影响到信访工作。

1995年10月28日，国务院颁发了新中国第一部《信访条例》，该条例除了在少数地方使用“群众”、“人民群众”的词汇外，基本上都是用“信访人”指涉信访权利主体。其中，“公民”是信访人的首要组成部分。《条例》的开篇即道出制定条例的目的是“为了保持各级人民政府同人民的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”。《条例》专辟一章论述“信访人”的权利和义务等内容，定义“信访人”为“采用书信、电话、走访等形式向各级行政机关反映情况，提出意见、建议和要求的公民、法人和其他组织。”2005年《信访条例》除了延续1995年《信访条例》的“公民”逻辑之外，还大幅度扩展了条例的篇幅，并对信访事项的提出、受理、办理和督办等程序作出了更为详细严格的规定。另外，该条例还将“法律责任”作为独立的一章加以规定。

“公民”逻辑的凸显不仅体现在由国家最高行政机关颁发的《信访条例》中，而且体现在由中共中央领衔颁布的一些规范性文件中。例如，2007年中共中央和国务院颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发［2007］5号）第十条规定：“切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”该《意见》第十三条规定：“引导群众正确履行公民权利和义务，以理性合法的形式表达利益诉求、解决利益矛盾，自觉维护社会安定团结。对信访活动中少数人违反有关法律法规，损害国家、社会、集体利益和其他公民合法权益的行为，要依法严肃处理。”这样的话语表述说明“公民”的理念已被执政党吸收，“群众”的逻辑在中国信访制度中的作用逐渐下降，而“公民”逻辑的地位逐渐凸显。

（二）从“群众”到“公民”转变的意涵

“群众”的弱化与“公民”的凸显不仅意味着信访权利主体从集体性的“群众”到个体化的“公民”的转变，而且蕴含着如下几方面的重要意义：

1、信访权利秩序的变化。在“群众”的逻辑里，个体利益必须服从集体和国家的利益，当个体利益与集体和国家利益发生冲突时，必须牺牲个体利益保障集体和国家利益。而当“公民”逻辑凸显时，公民个体的利益被提升到更高的地位。无论是1995年《信访条例》还是2005年《信访条例》，其开篇都提出要“保护信访人的合法权益”。在执政党颁布的官方文件中，“群众利益无小事”、“为群众办实事”，“保障上访群众的合法权益”成为主旋律。在基层信访治理实践中，信访人的权益也越来越受到重视。在“公民”逻辑的支配下，信访权利秩序跟以前相比已经发生了巨大变化，国家更加尊重和保障公民个体的权益。

2、信访的去政治化。[32]改革开放以来，执政党和国家的信访意识形态呈现出明显的去政治化特征。这种从政治化到去政治化的转变趋势在国家颁布的信访规范性文件中也可见一斑。1982年《暂行条例》第一条规定“正确处理人民群众来信来访，是各级党委和政府的一项经常性的政治任务。做好这项工作，对于发扬社会主义民主，……巩固人民民主专政，都有着重大的意义。”[33]该《暂行条例》将信访工作定位为党政机关的一项政治任务，并将信访与民主权利联系起来，具有明显的政治化色彩。而1995年《信访条例》和2005年《信访条例》中都再未见到将信访作为党政机关的政治任务和广大群众的民主权利的说法。可见，党和国家在有意淡化信访的政治色彩。

去政治化意味着世俗化，意味着国家更加关注现实社会问题，注重公民的现实利益。在这一理念指导下，信访制度承担越来越多的社会治理和权利救济功能。利益分析成为新时期展开信访治理和处理人民内部矛盾的指针。[34]我们看到，在新时期，中共中央、国务院颁发的诸多信访类规范性文件都将解决利益分配问题放在至关重要的位置。例如，2007年中共中央和国务院颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发［2007］5号）第五条强调：“在政策制定中统筹兼顾各方利益。要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为制定政策的出发点和落脚点。”2014年2月，中共中央办公厅和国务院办公厅颁发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》指出：要“解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题”。[35]可见，随着执政党在信访理念方面的转变，信访制度越来越成为利益表达和分配的制度。

3、信访的程序化。“群众”逻辑支配下的信访制度强调打破官僚机构的程序，通过发动群众（包括群众运动）来监督官僚机构。在这里，规范、制度、程序是没有地位的，甚至是缺席的。即使偶尔强调信访制度建设，也是服务于群众动员的需要。而在“公民”逻辑支配下，信访制度日益朝着科层化、理性化方向发展。即信访制度的规范化、程序化建设不断加强。通过信访制度进行大规模群众动员的理念和方式逐渐被放弃。在2005年《信访条例》中，信访渠道、信访的提出、信访的受理和督办以及信访复查复核和听证等程序都得到较为详细明确的规定。

与此同时，国家在信访秩序上面表现出高度焦虑。尽管国家仍然强调要畅通信访渠道，保护信访人的正当权益，但它不再强化和突出信访制度的社会动员功能。笔者注意到，1995年《信访条例》和2005年《信访条例》的开篇都增加了“维护信访秩序”的规定。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》第八条强调：“积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的，或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的，或者信访事项已经依法终结的，不予受理。” 2014年5月1日，国家信访局正式实施《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。上述信访新规表明，执政党和国家已经将信访权利与信访秩序综合统筹起来考虑，而不是仅仅强调和维护信访群众的民主权利。信访程序和信访秩序正越来越为执政党和国家所重视。

4、信访的法治化。早在1982年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《党政机关信访工作暂行条例》就规定：“按照党和国家的方针、政策、法律、法令，正确回答群众提出的问题，满足群众的正当要求。”[36]1995年《信访条例》和2005年《信访条例》进一步明确了“保护信访人的合法权益”。同时，两部《信访条例》都强调信访人要依照相关法律法规提出信访事项，相关部门也必须依照法律法规受理信访事项。无论是信访人还是受理机关在违反法律时都必须承担法律责任。[37]

此外，2005年《信访条例》第二十一条第一款还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”此举意在将行政信访与涉法涉诉信访分开，避免党政部门干预司法工作，维护司法的独立性和法制的权威。

近年来，执政党还提出“依法治访”的口号，[38]有些学者倡导制定《信访法》。同时，全国各地都已经在信访工作实践中将涉法涉诉信访与行政信访分开处理。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》第三条强调：“注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，防止以闹求解决、以访谋私利、无理缠访闹访等现象发生。”在十八届四中全会上，执政党提出全面推进依法治国的战略目标。随着执政党对法治建设的日益强调，相信法治理念会越来越深地渗透到信访工作中。

信访制度的支配逻辑从“群众”向“公民”的转变，意味着党和国家越来越重视信访权利主体个人的权益，越来越强调制度、程序和法治的地位和权威。同时，它还意味着信访权利主体与党和国家之间的关系实现从政治关系到法律关系的变化。在“群众”逻辑下，作为信访权利主体的“群众”与执政党结成一种政治关系。而在“公民”逻辑下，作为信访权利主体的“公民”与国家是基于宪法基础而结成的一种法律关系。这种转变对于保障公民的权利，推动信访的法治化、制度化建设具有重要意义。

不过，在“公民”逻辑下，信访制度也面临着一些新的困境。

首先，在权利秩序方面，个体的权利越来越被强调，而公共利益遭到忽视甚至破坏。中国社会已经出现明显的“个体化”倾向。[39]一些访民提出不合理、不正当、过高的或者不符合法律政策规定的要求。甚至有些访民以上访要挟地方政府，以此谋求私利，滋生出越来越多的谋利型上访。[40]随着个体化的凸显，社会的公共性建设陷入困境。[41]

其次，大量媒体、社会舆论一概偏向信访权利主体，而不是客观、理性地看待和理解信访问题真相，助长了某些以访谋私利的行为，并导致地方政府被“污名化”，丧失公信力。

此外，信访考核给地方尤其是基层政府施加了极大的压力。一些地方政府在处理信访问题时倾向于“人民内部矛盾用人民币解决”。长此以往，可能滋长民粹主义，使利益分配问题重新政治化。[42]为了应对信访考核压力，一些地方政府采取“截访”等非法措施。这又导致民众信访权益遭到侵害，信访系统的平衡状态被打破。这不仅无法缓解信访问题的严峻形势，而且导致群众的怨恨情绪不断积压，侵蚀党的群众基础。

三、找回“群众”：信访权利主体的复归

信访制度的支配逻辑尽管发生了从“群众”到“公民”转变的趋向，但这并不意味着“群众”的逻辑被抛弃。事实上，执政党一直没有放弃群众观念和群众路线对信访工作的指导作用。在中共中央颁发的有关信访工作的规范性文件中，“群众”、“人民”、“人民群众”、“群众路线”、“密切党与群众的路线”等词汇和话语出现的频率仍然非常高。例如，2007年中共中央颁发的《关于加强新时期信访工作的意见》开篇指出：“做好新时期的信访工作，对于全面落实科学发展观，发展社会主义民主政治，维护人民群众的合法权益，加强党风建设尤其是干部作风建设，密切党和政府与人民群众的血肉联系，全面建设小康社会、构建和谐社会，具有十分重要的意义。”

2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》开篇即道出制定《意见》的目的是：“解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，进一步密切党同人民群众的血肉联系，巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果，夯实党执政的群众基础，促进社会和谐稳定。”该《意见》的标题中直接出现了“群众工作方法”的字眼，这表明执政党意识到在新形势下创新群众工作方法对于改进信访工作的重要意义。

笔者选取了新时期执政党颁发的三份关于信访工作的重要意见为对象，即2007年颁布的《关于加强新时期信访工作的意见》、2009年颁布的《关于领导干部定期接待群众来访的意见》和2014年颁布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，统计其中“群众”、“公民”类词汇出现的频率。结果发现，在这三份信访规范性文件中，“群众”、“人民群众”、“人民”词汇出现的频率都远远高于“公民”和“信访人”。“群众”类词汇出现的总频次达201次，而“公民”类词汇只有9次。由此可见，“群众”依然在执政党的信访工作中占据着重要地位。

笔者还发现，执政党在新时期颁布的所有信访规范性文件中都屡屡强调信访工作对于贯彻群众路线、反对官僚主义、密切党群干群关系的重要意义。甚至在由国家最高行政机关先后颁布的两部《信访条例》中，其开篇都阐明制定条例的首要目的是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。

所有这些都表明，“群众”的逻辑仍然在信访制度当中发挥着重要作用。群众观念、群众路线仍然是党开展信访工作的重要指导思想。即使在当下，信访制度的“群众”色彩仍然没有完全退却。在信访权利形态上，党并没有因为“公民”逻辑的凸显而将群众的信访权利视为抽象的天赋人权，而是仍然秉持关注“最广大人民的根本利益”、“解决群众最关心最直接最现实的利益问题”的基本取向。在党颁发的信访规范性文件中，关注信访群众的现实利益、统筹协调信访群众利益关系、解决信访群众的现实问题仍然被反复强调。尤其在2010年初，中共中央高层重提毛泽东《关心群众生活，注意工作方法》的文章，其意图明显指向群众的现实利益。[43]在信访权利秩序上，党也继续要求“引导群众正确处理个人利益和集体利益，局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的关系，自觉维护改革发展稳定的大局”，“对信访活动中少数人违反有关法律法规，损害国家、社会、集体利益和其他公民合法权益的行为，要依法严肃处理。”[44]在信访治理工作中，我们还可见到“敌——我”思维逻辑的延续。执政党强调“要高度警惕极少数别有用心的人和境外敌对势力插手人民内部矛盾的图谋，依法严厉打击其利用信访活动进行渗透破坏的行为。”[45]可见，“群众”观念的遗产仍然深深的留存于执政党的信访工作理念之中。

此外，由于改革开放以来“公民”逻辑的片面发展滋生了一些新的问题，这使得执政党不得不重新评估之前的信访制度改革取向，而再度重视“群众”的逻辑对信访制度的指导作用。近年来，“用群众工作统揽信访工作”、“信访工作是群众工作的重要组成部分”之类的话语反复出现在执政党颁发的信访规范性文件中。继2005年河南义马市率先成立“群众工作部”以后，该经验逐渐在全国各地得到推广。2011年，海南省委又率先在省级党政机关中设立“群众工作部”。“用群众工作统揽信访工作”已经由话语转入到实践之中。这些话语和制度创新表明，执政党正试图在信访工作中重拾群众路线。

“群众工作的思路体现了执政党对传统政治资源的依赖和对执政地位的忧患意识”。[46]当前，执政党已经注意到对个人权利过度强调而导致信访权利秩序紊乱的严重问题。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》强调：“防止以闹求解决、以访谋私利、无理缠访闹访等现象发生”，“大力推广解决群众合理诉求、维护群众合法权益的典型经验和做法，发出主流声音，树立正确导向；选择典型案例，向社会曝光无理缠访闹访、违法聚集滋事而依法受到处理的行为”。部分访民私利欲望膨胀，给信访权利秩序带来负面影响。而更为尴尬的是，媒体和社会舆论往往无原则偏向这些访民。如何夺回舆论主导权，重新找回个人利益与公共利益的平衡，重建社会的公共性，成为困扰执政者的一个难题。而执政党显然已经意识到这一点。

事实上，即使在西方的“公民”概念中，其不仅函括张扬个体权利的一面，而且包含着公民责任的一面。在西方社会发展过程中，也曾出现个体权利过度膨胀而导致公共利益遭到忽视和破坏的问题。不少学者在研究公民身份（citizenship）问题时都强调了公民责任和义务的面向。[47]国内学界在将“公民”概念引入中国政治语境中时，往往只突出权利的一面，公民的义务似乎被有意忽略。

此外，国家宏观政治层面的新气象也将促使“群众”的逻辑回归信访制度之中。执政党的高层时常告诫广大党员干部：“我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”[48]2011年7月1日，时任中共中央总书记胡锦涛在“七一”讲话中指出：“牢固树立马克思主义群众观点、自觉贯彻党的群众路线，始终保持党同人民群众的血肉联系，……来自人民、植根人民、服务人民，是我们党永远立于不败之地的根本。”[49]据统计，在胡锦涛的讲话中，“人民”这个词用了136次，平均每104个字就出现一次“人民”。[50]

近年来，群众观念、群众路线同样被以习近平为总书记的新一届国家领导人高度重视。习近平总书记在中共十八大常委同中外记者见面会上发表1000余字的简短讲话中，共提及“人民”词汇19次。[51]2012年12月4日，中共十八大莆一结束，中共中央就颁布了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，给广大党员干部提出了新的严格要求。[52]2013年初，就在新一届国家领导人接班后不久，执政党即在全国范围内开展声势浩大的群众路线教育实践活动，并力图将这一活动常态化、制度化。新一届国家领导人对群众路线这一重要国家治理遗产的重视程度可见一斑。执政党和国家重拾“人民”、找回“群众”的意识形态主张必然对信访制度的改革与发展路向产生深远影响。

四、结语

时下，不少学者对执政党的“群众”概念进行批判，指出“群众”概念的种种弊端。他们主张用“公民”概念替代“群众”概念。[53]然而，“仅仅将诸如‘群众’、‘人民’、‘路线’等当作无价值以及与现实政治毫无关涉的词汇，继用诸如‘公民’、‘民主’、‘制度’之类的词汇及其背后的一般理论加以简单的批驳和替代，并不能说是对于中国政治的客观定位与理解”。[54]相反，如果我们简单、片面地强调公民政治的取向，虽然有利于彰显法律意义上的抽象人民，但这可能容易忽略更为复杂的政治意义上需要具体发现的人民。[55]

近年来，“创新群众工作方法”、“用群众工作统揽信访工作”、群众路线的重要性被反复强调，这表明中国政治并没有像某些学者所期望的那样从“群众”政治径直朝向“公民”政治转变。执政党也并未抛弃群众路线这一极其重要的国家治理遗产，反而在整治官僚集团过程中重新诉诸群众路线。

当然，找回“群众”并不意味着“群众”逻辑重回主导地位，也并不是说当下的信访治理依然是之前人民政治逻辑的延续。[56]实际上，自改革开放以后，执政党和国家就已经在有意识地推动信访工作理念从“人民”、“群众”向“公民”的转变。尽管这种转变并不彻底，但“公民”逻辑的凸显无疑是不可争议的事实。尤其是近十多年来，党和国家在保障人权、加强法治方面取得了长足的进步。伴随媒体在国家治理中作用的凸显，社会舆论也不断推动国家重视人权和法治。所有这一切都表明，信访治理中的“公民政治逻辑”取向越来越明显。因此，与其说当下中国信访治理困境是“人民政治逻辑”带来的结果，毋宁视之为“公民政治逻辑”片面泛滥使然。当然，在从“人民政治逻辑”向“公民政治逻辑”转变的过程中，“公民”逻辑与“群众”逻辑之间的张力将长期存在。

另有不少学者认为，当下信访和抗争的频发意味着民众政治权利意识的觉醒，这最终会危及执政党和国家政权的合法性基础。笔者以为，如果说民众抗争能够影响国家政权的合法性基础的话，那也主要是因为国家无法兑现给民众的承诺或者满足民众的具体利益诉求，而并非公民意识的滋长给现存政治体制带来的挑战。在这个意义上，“群众”的逻辑也可能会给执政党和国家带来困境：即国家政权的父爱主义特性要求其不断回应人民的需要，而这将导致国家不断自我加压。一旦因为国内外形势的变化而使得国家在回应民众需要时有心无力，将可能影响执政党和国家政权的合法性基础。

邹谠先生曾指出，中国独特的现代国家建构道路可能以社会经济权利的提高为起点，先满足群众的物质利益要求，再转向政治与公民权利的发展。[57]这条道路并非坦途，可能充斥着艰险甚至反复，但是其前景可待。也许中国现代国家建构不必然朝着西方的“公民”目标发展，而完全可能闯出一条迥异的道路来！这就涉及到对现代国家演进路向的诠释，需要追问现代国家是否存在一个统一的归属。对于这样一个带有终极性的政治哲学问题，已逾越本文的讨论范围，期待有智者对此进行令人信服的探讨。

 

 “The Mass” or “the “Citizen”: An Analysis of the Subject of Petition in China

 

Abstract: The petition institution made “the mass” as its starting point when it was born. During the long-term practice of petition, “the mass” has always been the right subject of petition. After the reform and open, the rights concept of “citizen” gradually penetrated into the petition institution. The rights subject of petition institution has gradually evolved from “the mass” to “the citizen”. However, the rise of the rights concept of “citizen” has also brought up some new problems. In recent years, “use the mass work to centralize the petition work” and the importance of the mass line have been repeatedly emphasized. It suggests that the Chinese politics hasn’t evolved from the mass politics to the citizen politics, just as some scholars had expected. The ruling party hasn’t abandoned the mass line——a very important heritage of state governance, either. On the contrary, the Party has again resorted to the mass line during the course of renovating the bureaucrats’. “The mass logic” and “the citizen logic” have become a pair of contradiction in the petition institution. The tussle with each other and the shift of the two have deeply influenced the reform method of petition institution.

Keywords: the mass; the citizen; petition institution; rights subject; the mass line