规范网络舆情预警活动问题研究

《中州学刊》，2016年第2期

摘  要：社会转型期的网络舆情事件增多，不仅降低了网络舆情涉事方的社会声誉，也不利于社会秩序的稳定。网络舆情服务机构良莠不齐，导致网络舆情的研判、预警活动存在诸多不规范之处。对网络舆情预警活动的规范，成为社会治理部门的重要工作内容。规范网络舆情预警，需要规范舆情预警服务机构和社会管理部门的组织管理架构，以提高网络舆情预警的质量和效率；规范相关法律法规，将舆情预警活动纳入法制的轨道；规范网络舆情服务从业者的行为，通过职业伦理教育提高从业人员的道德自觉度。

关键词：舆情治理；舆情管理协调机构；法治治理；职业伦理教育

 

互联网的出现，在很大程度上改变了人类社会的工作和生活方式。与此同时，也给社会治理部门带来了新的挑战。人们对互联网的认识，从最初的“虚拟世界”逐渐转变为“现实化的世界”，发酵于互联网上的各类舆情事件，最终在现实社会里变成了群体性的活动。网络舆情事件频发，促成了网络舆情产业的快速发展。网络舆情业以网络舆情信息的搜集、研判和预警为主要内容。预警工作是整个网络舆情业的核心环节。在这个环节，需要舆情机构给网络舆情事件涉事方及其社会治理部门提供化解舆论危机的建议和方案。网络舆情预警活动的规范程度，在很大程度上决定着社会的稳定程度。

毋庸讳言，迄今为止，世界各国对于网络的治理还处于探索期。就网络舆情预警活动而言，因为治理的缺乏、越位，依然存在某些方面的乱象。当前的网络舆情活动，需从以下三个方面进行规范。

 

一、组织管理架构的规范

社会活动的规范与治理，首先应从微观层面进行。对于网络舆情预警活动而言，网络舆情预警机构的内部组织管理，社会治理部门对网络舆情预警机构的监管和指导，二者之间以什么样的架构模式最有效率，显然是个无法回避的问题。

组织管理具有层级性。不同层级内部的组织架构、不同层级间的组织架构的设计，应注意组织管理架构的系统性。在这方面，被誉为现代管理理论之父的美国学者切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard），其开创的社会系统学派理论值得借鉴。他认为，社会的各种组织都是一个协作系统，这个协作系统同时又是个动态的过程。协作系统的稳定性和持续性，决定于协作系统的有效性和高能率。

就网络舆情预警活动而言，目前普遍存在网络舆情的效率不高、责权不够清晰等问题，导致有些地方以维稳的名义屏蔽网络舆情信息，对国家机关和民众同时隐瞒实情，造成社会矛盾的“地方保护主义”。究其原因，与网络舆情机构和网络舆情的社会治理部门的组织管理架构缺乏系统性，管理者和被管理者缺乏有效的沟通有关。

网络舆情预警机构内部的组织管理，以企业化的形式出现。相关的社会治理部门的组织管理，则政出多门，宣传系统、公安部门和政务部门，这些部门不同程度参与网络舆情预警的管理。组织管理架构的衔接不够，给网络舆情预警管理带来了一些问题。

多年来，社会治理部门对网络舆情预警的管理，参与度并不低，有时甚至表现得相当积极。从社会责任的角度看，社会治理部门主动关注网络舆论的最新变动，有利于预测社会发展的趋势。“积极”并不意味着动机的完全正当。社会治理部门对网络舆情的主动关注，其动机应建立在减少社会问题的基础上，一旦主动关注的动机是维护社会治理部门自身的形象，对于问题本身并不关注，这样的“积极性”动机与行政的伦理精神背道而驰。有的社会治理部门对于网络舆情的主动关注，还在于掩饰自身的问题。这样的动机因缺乏正当性，同样容易造成网络舆情预警工作偏离正常的轨道。

网络舆情预警的组织管理，不妨借用积极组织管理的理论，建立全国性的舆情管理协调机构。积极组织管理是积极心理学的产物。积极组织管理源于动机理论的自我决定理论。“自我决定理论由Ryan Deci于20世纪80年代提出，是动机理论的重要发展。该理论认为人类是积极的生物，具有自我实现、自我成长的潜能，每个个体都具有先天性的、内在的、建设性的发展自我的倾向，寻求自我的整合。”[1]

个体的自我决定理论以及在此基础上形成的积极组织管理理论，同样适合于网络舆情预警的管理。换句话说，社会治理部门对网络舆情预警的管理，是采取消极的管理模式还是积极的管理模式，需要有所抉择。消极的管理模式其动机是仅限于维护具体的或整体的社会治理部门形象和利益，积极的管理模式则是本着严肃对待社会问题的态度，并在此基础上把解决社会矛盾作为根本目的。两种不同的管理模式，体现的是网络舆情预警管理伦理的分水岭。

近年来，我国的社会治理部门已经意识到社会治理的协调性对社会治理工作的重要性，并进行了有益的探索。并且这种协调管理的范围一度有所扩大。以社会治安和社会综合治理为例。2011年8月21日，中央社会治安综合治理委员会曾更名为中央社会管理综合治理委员会。该机构负责协调、指导各地区各部门重点协调、推动涉及多个部门的社会管理重要事项的解决；对各地区各部门开展社会管理工作情况进行督导检查；加强对社会管理有关重大问题的研究，提出加强和创新社会管理的重大政策措施建议。[2]经过几年的实践，该机构的名称和职能又发生了变化。2014年，中央社会管理综合治理委员会又恢复为中央社会治安综合治理委员会。[3]

这个管理的模式，对网络舆情预警管理不无借鉴意义。应该说，在互联网管理方面，我国网络管理体制由于历史原因，造成“九龙治水”的管理格局，以至于“现行管理体制存在明显弊端，多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。同时，随着互联网媒体属性越来越强，网上媒体管理和产业管理远远跟不上形势发展变化”[4]。

互联网的特殊性，决定了对网络舆情预警管理更应重视管理的层级性和协调性。以美国为例，同样重视对互联网管理的全国监管和协调。白宫设有“网络办公室”，该办公室设有首席网络官，首席网络管直接对总统负责。在我国，也在摸索类似的全国性协调模式，并组建了专门的协调机构。例如，从2010年开始，设立了国家互联网信息办公室，各地市也逐渐成立相应机构，负责互联网信息内容管理工作。中央网信办的工作重点是网络安全治理，虽然其网研中心设有舆情处，负责互联网舆情的研究、协调和管理，该机构对网络舆情及其预警的协调能力如何，尚有待实践的检验。

网络舆情管理的全国协调，理想的协调并不仅仅着眼于及时发现网络舆情信息，给舆情事件的涉事方发出预警，而在于“由关注个案向整体掌控转变……更好地把握网络舆情发展的整体态势”[5]。网络舆情的全国协调机构，可以讲对个案的关注变作网络舆情案例的分类、总结，指导全国性社会治理部门（国家部委）和区域性社会治理部门（省、自治区和直辖市以及地市级）从典型网络舆情案例中汲取教训，检查本部门、本地区的社会治理工作是否存在类似的问题。对于存在类似问题隐患的部门，要如实向上级网络舆情协调机构提供情况说明。只有网络舆情治理的案例化和问题排查的强制性，才可以让所有的社会治理部门引以为戒，减少社会矛盾的发生。

全国性的网络舆情预警管理协调机构要实现规范商业性的网络舆情预警活动，网络舆情治理机构行政级别是否真的发挥其协调效力，网络舆情预警解释的内容如何转达给涉事方和各地的社会治理部门，这些部门若不重视，全国性的网络舆情管理协调机构有无对策，这显然也是个值得探索的问题。

 

二、法治治理方面的规范

现代国家的社会治理，归根结底依赖于法治的规范。通过健全的法律，规范组织、个人的行为。网络舆情预警作为新兴的社会活动，其规范更多依赖于立法的完善，社会治理部门对网络舆情预警的监管、网络舆情预警机构的工作流程，必须置于法治治理的框架之下。

网络舆情预警活动既是个人或单位性事务，也是社会性事务。不论舆情预警属于何种性质的事务，只要涉及与网络舆论打交道，就要遵守相应的行为准则。对于立法机构来说，重视对网络舆情预警的管理，网络立法也应涉及舆情信息的搜集和研判、预警活动，规范每个阶段的行为禁区。法制的健全，用法治方式治理网络舆情机构和社会治理部门的舆情预警事务，乃大势所趋。

对于网络管理的立法，西方国家比较重视这项工作。立法工作起步早，相关法律比较完善。以美国为例，自1978年以来，美国先后出台制订了130多项有关互联网管理的法律法规。[6]日本、韩国在互联网立法方面，也走在了中国的前面。

虽然西方国家针对互联网治理出台的法律较多，但并不意味着这些国家的互联网法治治理就完善了。事实上，即便在互联网法律相对健全的美国，现行的法律仍无法满足社会需求。因此，其法制建设还处于进行时状态。例如，2015年2月26日，由FCC提出并制定的“网络中立”以3:2的投票率得以得通过。对于联邦政府来说，他们获得了更大的监管权。[7]

互联网在中国出现后，对于互联网的法治治理也很快得以展开。应该承认，在我国现有的互联网法规中，涉及网络舆情及其预警活动的法规不多。和网络舆情预警关联度相对较高的，当属《维护互联网安全的决定》（2000年12月28日通过）。其中，与舆情及其预警相关的规定有：

四、为了保护个人、法人和其他组织的人身、财产等合法权利，对有下列行为之一，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：

（一）利用互联网侮辱他人或者捏造事实诽谤他人；

（二）非法截获、篡改、删除他人电子邮件或者其他数据资料，侵犯公民通信自由和通信秘密；

（三）利用互联网进行盗窃、诈骗、敲诈勒索。[8]

和西方国家相比，我国现有的法规以国务院、全国人大的规定、颁布的条例居多。这些规定、条例虽具有法律效用，但其在我国法律体系中的位阶不高。法律位阶是指具体的规范性法律文本在该法律体系中的纵向等级。一般来说，下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法.我国的法律位阶共分六级，从高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和行政规章。这表明，涉及互联网的法规，多数居于最末一级，属于行政规章的居多。

法律的位阶不高，表明立法机构对互联网法治治理重视的程度不够。以部门法规的形式治理互联网，在没有专门法律的情况下用作临时性的补救措施，可以理解。随着时间的推移，立法机构有足够的时间检验这些规定的执行情况，并依据互联网的发展状况，将部门的规定、条例上升为专门的法律。

互联网立法应重视对网络舆情问题的治理。网络舆情预警的法治治理，应考虑到当前阶段我国互联网的发展状态，以及比较突出的问题进行规范和限制。以删帖为例，未来的涉及网络舆情的法律应对删帖、敏感词屏蔽等行为作出专门的规定。不是完全禁止管理部门删除内容敏感的言论；不是不能设置相应的敏感词，而是应该规定谁有权删帖，删帖的理由是什么，删帖会不会影响言论自由，被删帖内容发布者的权利是什么，他们有无资格维护自己的网络言论权。对于互联网公司的黑客删帖行为，法律该如何予以惩罚，什么样的惩罚的力度才算适度。对于敏感词的设置，要有法律的依据，这个依据就是《宪法》。什么样的字词敏感，它为什么敏感，这类字词在互联网传播会给国家和社会造成什么样的不利影响、会对公众造成什么样的不利影响。敏感词的制定权隶属于哪家社会治理部门，该项权力的依据是什么。所有这些，显然是网络舆情法治治理的重要事项，不该被遗漏。

网络舆情预警的法治治理，还应涉及对舆情服务机构之间的不正当竞争、预警解释的弄虚作假等行为作出规定。网络舆情服务需要尊重市场规律，按市场化的方式运作，这一点并无异议。任何竞争都需要规则，只有按照规则展开竞争，竞争才可以发挥更多的积极作用。“近期案件显示，互联网企业之间的不正当竞争行为持续向移动互联网蔓延，这将成为未来一段时间互联网不正当竞争的重要特点。”[9]针对这种状况，显然是立法者应该考虑的，通过限制不正当、不公平竞争，规范我国的商业舆情服务。对于舆情预警活动，法律可能不适宜对个人性质和企业性质的雇佣活动进行明确的限制，对于为社会治理部门提供的舆情预警解释，应明确禁止夸大或隐瞒舆情事件的负面影响，应禁止给雇主提供删帖等不当手段以消除网络舆论的影响；舆情服务机构应被禁止参与删帖行为。

 

三、职业伦理教育的规范

人类的社会活动要需要相应的秩序，社会秩序的维系离不开社会共同体成员的相互妥协，在彼此妥协的过程中形成某些被普遍接受的规则。这些规则就是我们所谓的伦理原则（准则）。每个行业都有自己的伦理准则，这些伦理准则的传播，有赖于进行专门的职业伦理教育。通过职业伦理教育，规范从业者的行为。

网络舆情检测技术、舆情分析软件的出现，对社会治理部门认识并把握当下的社会热点和难点问题，提供了某些便利。技术产品的使用，也会有风险，比如对技术的滥用。这就需要社会治理部门及早规范这些技术使用可能带来的风险。于是，相关的职业伦理就出现了。“在‘风纪的体系’中，黑格尔再次简略地谈到了‘教育、教化和风纪’，虽然并没有什么新鲜的想法，但它赋予‘政府’（国家）要担负起更高、更普遍的伦理觉悟的使命，进而真正促进民族文化的发展与进步，而不仅仅是作为经济高级代理、司法管理者的角色。”[10]

互联网作为一项产业，对人类社会的贡献已经有目共睹。每个传统行业都无法和互联网脱离关系。互联网行业要健康发展，离不开专门的职业伦理建设。在我国，颁布了《中国互联网行业自律公约》，其中也涉及与网络舆情间接相关的规定。例如：

第七条 鼓励、支持开展合法、公平、有序的行业竞争，反对采用不正当手段进行行业内竞争。

第八条 自觉维护消费者的合法权益。保守用户信息秘密；不利用用户提供的信息从事任何与向用户作出的承诺无关的活动，不利用技术或其他优势侵犯消费者或用户的合法权益。[11]

显然，仅靠这两条的规定，远远解决不了网络舆情预警活动中存在的问题。在我国，公众对“网络舆情”的印象较差，不少人将“网络舆情”和“网络特务”相等同，认为舆情服务就是给社会治理部门搜集信息，舆情预警服务就是教社会治理部门如何对付网络舆论和网民。

社会转型期意味着传统的社会生活方式被改变，传统的伦理道德观无法解释许多新的社会问题，新的伦理道德观尚未树立。在这种情况下，社会矛盾趋于公开化，群体性事件发生的比例上升明显，社会治理部门被迫应对不少突发事件。这类事件是先在互联网舆论中发酵，进而在线下聚集，一旦社会治理部门引导不够及时，可能就酿成群体性事件。每一起群体性事件的发生，总会让具体负责该项事务的社会治理部门（甚至是社会治理的总机构——政府）陷入被动境地。某些社会治理部门出于不愿被动处理群体性事件的考虑，提出了社会维稳的口号。维稳模式的社会治理，采取的主动出击的方式，通过网络舆情的监测，搜集舆情信息，并对可能存在的问题进行研判，对于可能造成危险后果的舆情信息，给职能部门或利益相关者发出预警，提醒他们重视此类网络舆论的发展走势。

从理论上讲，主动监测网络舆情、及早研判并发出预警的社会治理模式并无不妥。但是，主动监测也容易造成一些社会问题。从地方政府对信访民众的截访甚至“被精神病”的现象不难发现，民众的信访信息被泄露，甚至他们的个人活动行踪被监控。害怕民众上访、不许民众依法上访的做法，表明某些社会治理的行政作为（对待民众上访的态度）过了度；互联网舆情的监控，动机不纯，监测的手段存在过度搜集公众个人信息的可能，对于获取的舆情信息存在不同程度的瞒报或漏报现象，对于舆情信息的社会危害存在被人为扩大的可能，导致社会治理部门作为的过度。这样，网络舆情业的工作就具有某些暴力和秘密性质，引起民众的反感。维稳作为社会治理的手段，有其合理性和必要性，但这种手段的伦理动机必须纯正。从一些信息管理官员的落马看，有的官员利用自己掌握的行政权力参与非法删帖、牟取巨额私利的现象。这表明，其动机不但不纯，手段也背离了舆情职业伦理，所产生的社会影响负面，进而降低了舆情服务业的社会声誉。一个新生的社会行业，没有良好的社会声誉，要想进行正常的社会活动显然会遭遇不少困难。转变这种局面需要我们加强网络舆情预警服务的规范。

专门的职业伦理并不与该行业同步诞生，而是行业在发展过程中出现诸多不规范行为后被迫改善自身的产物。职业伦理的产生虽然与舆论不存在直接的关系，但是，舆论对一个行业的评点还是会形成某种压力，提醒该行业选择重视外部舆论的批评。在垄断性行业，职业伦理的产生多依赖于行政权力的干预和从业者的群体性良心发现。在市场规则下的行业自律，则与市场竞争的需要相关。同行间的竞争，那些具备良好服务态度、良好职业伦理的单位，往往容易赢得客户的信赖，进而获取更多的利润。相反，那些缺乏职业伦理素养的单位和从业者，在和同行竞争中会有社会声誉不佳给自己造成被动。这样，市场竞争迫使一个行业的绝大多数从业者不得不接受具有共识性的伦理规约。

只要我们承认舆情服务业已成为一个新兴的行业，且这个行业具备了一定规模的企业和从业者。那么，舆情服务业就需要专门的职业伦理，以规范从业者的职业行为。伦理教育和学校教育不同，伦理教育可以由单位、行业举办的专门培训班，也可以是在从业实践中汲取教训的产物。事实上，后一种“教育”的效果因为教训深刻，“教育”的效果可能更好。当然，这种教育缺乏系统性，只能作为辅助手段。最有效的办法还是通过立法强制规范舆情服务从业者的权利和义务以及禁止事项。

 

综上所述，组织管理架构的规范、法治治理方面的规范和职业伦理教育的规范，是规范网络舆情预警管理的发展方向。也是网络舆情预警管理的三个维度，缺一不可。要现实这个目标，显然还有较长的路要走。