官僚组织间关系与政策的象征性执行——以重大决策社会稳定风险评估政策为讨论中心

    本文刊于《江苏行政学院学报》2016年第5期。

 

摘  要：重大决策社会稳定风险评估政策对于规范地方政府决策、维护社会稳定具有重要意义。然而，在实践过程中，“稳评”政策却陷入了象征性执行的困境，即地方政府在执行该项政策时采取做表面文章、走过场、制作文本材料等仪式化的策略。地方政府在形式上完成了上级安排的“稳评”政策执行任务，并为自身的决策行为提供了合法性证成依据。“稳评”政策象征性执行的形成根源于官僚组织内部的张力关系。上级赋予下级稳定与发展的双重任务，造成官僚组织的激励不兼容，诱发了下级的各种应对策略。同时，中国官僚组织内部自上而下的集权决策模式与“稳评”自下而上的政策逻辑之间存有难以调和的矛盾。“稳评”政策的象征性执行能在一定程度上缓解上级压力与政策执行环境之间的张力，使公共政策执行过程与既有的政治和行政体制相适应。但是，“稳评”政策的象征性执行也容易诱发新的基层治理问题，导致社会矛盾积压。为减少“稳评”政策的象征性执行现象，不仅需要进一步理顺官僚体制内部关系，而且应该改变地方政府的发展主义取向和公共政策制定模式。

关键词：官僚组织间关系；象征性执行；“稳评”；风险

 

在当代中国，社会稳定问题被提升到非常重要的地位。特别是近十多年来，伴随社会矛盾和冲突形势的恶化，信访总量高位运行，各类群体性事件频发，从中央到地方各级政府对于社会稳定问题都倾注了大量的关注和投入。在制度建设层面，国家先后推出了一系列重要制度改革举措，例如，一票否决制、信访包保责任制、群众工作部改革和处理信访突出问题与群体性事件联席会议等等；在资源投入方面，从中央到地方的维稳经费都大幅度增加[①]。尤其是近年来国家还设立了信访疑难专项资金，致力于化解一大批信访难案、“骨头案”。凡此种种，无不表明国家对于社会稳定问题的高度重视。

同时，为从源头上防范社会稳定问题的发生，国家于近年来推行了重大决策社会稳定风险评估制度。所谓重大事项社会稳定风险评估（以下简称‘稳评’），指按照风险评估工作的原则、方法和程序，对重大决策、重要政策、重大改革举措、重点工程建设等重大事项的制定、出台、实施进行社会稳定风险预测、研判、介入、化解的制度性措施[②]。自“稳评”政策出台后，它一度被政界、学界寄予厚望。人们希望通过“稳评”政策的实施，能够规范地方政府决策行为，提升地方政府决策的科学性、合法性。不过，在“稳评”政策的实施过程中，常常出现走过场、流于形式、评估主体不明确、责任追究不到位等问题[③]。我们的田野观察也发现，地方政府对于“稳评”政策往往采取象征性执行的应对策略。所谓象征性执行，即地方政府在执行政策时采取做表面文章、走过场、制作文本材料等仪式化的策略。这使得“稳评”政策未能落到实效，形成“象征性稳评”的局面。

由此，与各级政府对社会稳定问题高度重视形成鲜明对比的是，“稳评”政策的实践却陷入了象征性执行的困境，使得该项政策未能达到有效防范社会不稳定因素的效果。对于这一悖论性的经验现象，本文基于政策执行的研究视角，运用官僚组织间关系的分析框架进行解释。本文关注的主要问题是：“稳评”政策的象征性执行是如何呈现的？诱发“稳评”政策象征性执行的组织机制是什么？

一、文献回顾

改革开放以来，中国公共政策的执行问题引起海内外学者的广泛关注。其中，公共政策执行的偏差现象尤其引人注目。诸如“政策变通”、“政令不出中南海”、“上有政策，下有对策”等等，都是政策执行发生偏差的生动描述。学界对这一问题的研究思路主要有两种：其一，行动者的视角。[④]这一视角主要关注政策执行者的利益和行为。学者们将政策执行者视为理性人，认为政策制定者与执行者的利益分殊、执行者对自身利益的追求是导致政策执行偏差的主要原因（丁煌、定明捷，2004；张静，2006；杨善华、苏红，2002；李瑞昌，2012；等等）。

其二，结构的视角。学者们从中国宏观政府体制架构来解释政策执行发生偏差的原因。正式制度制定权的高度集中与制度执行能力缺失之间的矛盾、权威体制与有效治理之间的张力、中央与地方的矛盾、上下级政府之间的博弈、条条和块块关系的冲突等等是这些研究重点探讨的问题（王汉生、刘世定、孙立平，1997；周雪光，2008，2011；周黎安，2008，2014；艾云，2011；贺东航、孔繁斌，2011；陈家建、边慧敏、邓湘树，2013；李侃如，2010:190；陈家建、张琼文，2015；O’Brien＆Li，1999）。

总体而言，学界越来越意识到公共政策执行偏差的形成并不仅仅是政策执行者的理性选择行为所致，而与中国独特的政府体制结构有着密切关联。所以，近年来从结构的视角探讨政策执行偏差的研究文献日益增多。这一研究路径为我们提供了关于政策执行偏差问题的深层次结构性认识，同时也留下了有待进一步研究的课题。

首先，已有研究大多侧重于静态的制度结构分析，而对政府间的互动关系影响政策执行的机制发掘不够。

其次，已有研究要么关注纵向的政府层级关系对政策执行的影响，要么探讨横向的政府部门间关系带来的政策执行梗阻问题，而对斜向的府际关系（条与块之间）如何影响政策执行则甚少关注。

此外，已有研究大多将不同层级的政府及政府部门视为相对独立的行动主体，而忽略了中国政府体制中的整合机制。如果说中国官僚体制是一个高度分化的结构，那么它是靠什么来整合的呢？事实上，对于中国这样一个条条、块块和条块关系异常复杂的超大治理规模的国家而言，如果没有一套有效的整合机制，那么政策的有效执行将是无法想象的。在这套整合机制中，中国共产党的组织领导无疑发挥着关键作用。党委的高位推动是中国公共政策执行的重要经验（贺东航、孔凡斌，2011）。随之而来的问题是，党委与条块之间关系如何影响到政策执行？党委主导的整合机制生效的约束条件是什么？对于这些问题，学界尚未能给出满意的答案。

在西方国家，公共政策执行同样面临着偏差、走样和失败的难题。西方学界在这一问题上形成了自上而下（关注中央决策者对政策执行的影响）、自下而上（关注基层执行者对政策执行的影响）和整合主义等三种主要研究路径（丁煌、定明捷，2010）。在早期，西方公共政策研究较少借鉴组织理论方面的研究成果。直到20世纪70年代末，组织问题才逐渐受到政策执行研究者的重视（Elmore,1978;Montjoy＆O’Toole,1979）。前期的研究成果较多关注单一组织或组织内部运作机制对政策执行的影响。诸如组织成员利益冲突、组织内部的信息传递、官僚机构的性质和过程等等被讨论较多。随后，学者们逐渐跳出单一组织或组织内部的框架，转而越来越多地关注不同组织间关系影响公共政策执行的具体机制。主要研究视角包括组织之间的资源交换与控制、组织间的关系网络、不同组织的行为策略等等。

西方学界关于组织与政策执行之间关系的相关理论（尤其是组织间关系理论及在此基础上形成的政策执行网络理论）对本研究有重要启发。当然，由于政治体制的分殊，西方理论难以直接套用于中国的政策执行研究，而需要在中国政策执行场域下进行再转化。

本文在借鉴国内外学界已有理论资源的基础上，从官僚组织间关系的角度来解释“稳评”政策的象征性执行问题。所谓官僚组织间关系，主要包括纵向的层级政府组织间关系、横向的政府部门间关系和斜向的条条与块块政府组织之间关系。[⑤]我们将政策执行问题放置于一个动态的科层组织结构连续谱系中进行探讨。

学界已有诸多研究关注到“稳评”政策在实践中发生的偏差。但这些研究多基于宏观的、结构——制度分析的视角，将“稳评”政策实施过程中的偏差归结于制度设计或者人为干预的原因，而缺乏基于微观视角对该项政策的实践逻辑进行探讨，尤其是未能将该项政策放置于官僚组织体系内部的运作逻辑中去考察。本文将在这方面做出初步努力。上下级政府组织间关系、党委政府与下辖信访部门之间关系、县党委政府与国土局、规划局等官僚组织间关系对“稳评”政策执行的影响是本文讨论的重点。

本文资料来源于笔者于2013年－2014年在华北A县开展的重大事项社会稳定风险评估政策跟踪调研。调研机构涉及信访局、政法委、县法院、县纪委、拆迁指挥部、街道办事处和部分村庄。调研方法主要包括观察法、访谈法和文献法。调研时，笔者以县信访局为主要观察点，观察信访局日常工作、县领导接访过程、处理重大信访问题过程等。除了查阅信访局文本资料外，还对县领导、工作人员和访民进行访谈。在调研中，笔者还获准出席信访局内部的工作会议、A县信访工作会议（包括常规会议和紧急会议）。同时，笔者还间或出席信访局的聚会宴请，与部分工作人员有较好的私交。

二、“稳评”政策象征性执行的经验呈现

早在20世纪70年代，西方国家就已经开始在公共政策决策过程中实施“稳评”制度。在国内，如何规范地方政府决策行为，在政府决策过程中充分吸纳民意，以实现政府决策的科学化、民主化，一直被认为是一个亟待解决的难题。与此同时，近年来公共政策成为诱发各种信访、稳定问题的主要来源。由于公共政策决策不当，带来大量的信访问题，严重影响社会稳定局势。

在此背景下，推行“稳评”制度逐渐被提上各级政府的议事日程。近年来，中央颁布的一系列文件中都屡次强调要建立健全“稳评”制度。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》强调：“要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。”2011年，国家颁布的《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》指出，“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。2012年11月，中共十八大报告也强调，要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。时隔仅一年之后，中共十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调“健全重大决策社会稳定风险评估机制”。可以说，“稳评”制度已经上升为国家的顶层设计。

从公开的媒体报道和相关研究文献来看，四川省遂宁市是国内“稳评”制度的起源地。早在2005年，遂宁市就开始在重大工程建设项目中引入社会稳定风险评估制度，并探索出“五步工作法”[⑥]。中央对遂宁的“稳评”经验高度重视，并逐步在全国进行推广。当前，全国各地都已普遍建立了“稳评”制度。“稳评”制度一般包括成立临时“稳评”小组、制订“稳评”方案、公示拟决策事项、开展民意调查、召开评估论证分析会议、形成评估报告和备案审查等基本程序。

如果“稳评”政策能够严格执行，那么它确实有利于防控决策风险。但是，在实践过程中，“稳评”政策却并没能得到真正落实，形成了象征性执行的局面。主要表现为：

（一）形式主义盛行

自“稳评”制度实施以后，该项制度逐渐演变为“案头上的作业”。上级将“稳评”纳入了信访考核体系之中。下级必须努力完成“稳评”任务指标，并定期向上级提供相关备案材料。按照程序规定，“稳评”小组需要信访评估员、群众代表、专家学者等参加，但实际上所有的“稳评”工作几乎都由信访局来主导，决策单位和决策涉及单位（乡镇、街道、村庄、社区等）配合执行。“稳评”制度还要求召开评估分析论证会，而实际上大部分评估都是提交一份报告了事。在A县，县、乡、村的众多项目都制作有一整套完整的“稳评”材料。A县信访局的资料室里面陈列着近千份备案的评估报告。更有趣的是，提交备案的“稳评”报告模版具有高度相似性，只是决策项目名称、内容存在差异。这些文本都是为了应付上级考核检查。信访局工作人员讲到：

“（稳评）可以在评估意见表上面做功夫，评估就是发表、填表，一收表完事。”[⑦]

此外，省、市还制定了针对县级的”稳评”督查制度，省、市都要求县级信访部门定期报送”稳评”备案材料。比如，河南省信访局规定，从2013年开始，各省辖市、县每季度都要向省局报送”稳评”的数据，并将数据报送情况在全省范围内进行通报。报送数据内容包括评估项目名称、评估单位、评估结果等方面。各县、市为了应对上级的督查，都争相在评估材料、数据上面做文章。“稳评”逐渐演化为上下级之间围绕检查和迎检展开的一连串数字游戏。

县、乡、村三级必须认真做好“稳评”的形式工作，至于评估是否真正起作用，已经不再重要。如此，地方政府开展“稳评”很大程度上是为了应对上级信访部门的考核压力。“稳评”成为“迎检的游戏”（吴毅，2007）。笔者在A县调研时发现，为了应对上级信访部门考核检查，信访局局长刘志刚多次要求局里工作人员准备好“稳评”材料，使“稳评”的数量能够达标或者超标（超标可以加分）。

由于“稳评”在实际操作中往往流于形式，极大地影响了评估效果，这引起了省、市的高度重视。2009年8月，河南省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于加强信访评估工作的通知》，指出不少地方“在信访评估中搞形式主义，弄虚作假，造成决策失误，引发信访问题和群体性事件，给改革发展稳定造成严重影响”。这也从一个侧面反映出“稳评”的形式主义较为普遍。

（二）违背评估程序

按照“稳评”制度规定，评估在前，决策在后。若拟决策事项未能通过评估，则应放弃决策。不过，在现实中，地方政府一般都是先决策，后评估。笔者调研发现，A县大量的工程建设项目都是决策在前，评估在后。例如，早在2010年，该县就将“滨河棚户区城中村改造项目”计划报告上报省、市政府并获得批准。随后的一年里，该项目先后通过市国土局、规划局、环保局等部门的审批。上述所有手续履行完毕之后，直到2012年项目即将启动之前，县里才组织开展该项目的社会稳定风险评估工作。如此，“稳评”无法对决策构成实质性的障碍。对于地方政府而言，“稳评”在很大程度上只是一道证成决策合法性的必要程序而已。这在官僚组织内部已经成为一种默契。

此外，地方政府在决定是否进行评估时也可以采取“选择性政策执行”（O’Brien&Li,1999）的策略，将那些能够给民众带来明显利益的、更容易通过的项目纳入“稳评”，而那些很可能面临群众阻挠的、难以通过的项目则不进行评估。

（三）决策主体与评估主体重合

在理想状态下，“稳评”实施主体应该与决策主体分开。评估应该邀请群众代表、专家学者、人大代表等参加。如此方能确保“稳评”的科学性和公信力。学界也有一些学者呼吁在“稳评”中引入第三方主体，对政府拟决策事项展开独立评估，以强化对政府决策的监督。但是，在实际操作中，都是由地方政府授意下辖的信访部门实施“稳评”。信访部门成为“稳评”的主角。它几乎主导了“稳评”的所有工作程序。信访部门作为地方政府的下属机构，不可能对拟决策事项进行严格评估。这相当于地方政府既是决策者又是评估的组织领导者。决策主体与评估主体的重合，难以确保“稳评”制度的严格贯彻落实。

笔者在A县调研时发现，“稳评”工作领导小组一般与项目建设指挥部合署办公。所谓“稳评”工作领导小组实际上具有很强的仪式性，几乎没有发挥任何实质性的功能。“稳评”工作的开展几乎都由信访部门负责实施。由于县里陆陆续续上马的项目数量众多，信访局分管“稳评”工作的副局长常常应接不暇，疲于应付。

尴尬的是，信访部门在行政权力结构上的地位使它根本无法发挥“稳评”的监督功能。从政府体制架构上看，信访部门属于条条序列，而地方政府属于块块序列。信访部门接受上级信访局和同级地方政府的双重领导。而实际上，上下级信访机构之间的垂直管理权力较弱，主要限于业务工作上的指导关系。信访部门的人员编制、工作经费、办公场地、职务晋升等都由地方政府掌控。在这样的权力结构中，县信访局必须接受县委县政府领导。换言之，信访局只是县委县政府的一个办事部门，必须听从县里的调配和安排。它无法对县级党委政府决策实施实质性的监督。信访局不仅不能给县里决策项目添麻烦，反而必须迎合县里的需要，否则就会被视为“添乱”，信访局领导也将自身难保。A县信访局工作人员曾这样谈到：

“（稳评）效果不怎么样，没有实质性的作用。你说，如果领导拍板了，好不容易引来一个项目，就因为你信访评估通不过，就停了啊？你讲原则，那还要不要发展啊？你得讲政治，要服从大局。”[⑧]

可见，信访部门在开展“稳评”工作中必须面对来自地方政府决策者的压力。“稳评”无法阻挡地方政府大上项目的步伐。“稳评”必须服务于地方政府经济发展的“大局”。对于地方政府而言，发展才是政治，才是大局。“稳评”仅是证成项目合法性的装饰品。所以，除非该项目会给相关利益群体带来明显的直接损害（比如环境污染），或者一开始实施时遭到大部分人的反对，地方政府一般不会因为未通过“稳评”就撤销该项目。

概言之，地方政府与信访局实际上是主导和跟从的关系。信访局必须对地方政府唯命是从。信访局的任务是负责给地方政府做好“稳评”材料，走完“稳评”程序。一旦上级前来检查，可以有个交代。在必要的时候，还得替地方政府领导担起责任。

（四）精心制作“稳评”文本材料

“稳评”制度设定了一系列严格、规范的程序，以压缩地方政府变通操作的空间，确保评估的科学性、标准化，达到预期评估效果。不过，程序的严谨和规范同样无法规避地方政府对“稳评”的改造和利用。在“稳评”过程中，为了增加项目获得民众同意通过的可能性，评估者可以在调查意见表上面做文章，对文本进行精心制作，引导被调查者“同意”拟决策事项。例如，A县的“稳评”征求意见表中的第一道问题为：你认为该项目是否必要？第二道问题为：你认为该项目的实施方案是否可行？意见表最后请被调查者提供相关意见和建议。

“稳评”的关键是第一道问题，它直接关系到“稳评”能否通过。只要80%以上的被调查者认为该项目“必要”，则意味着项目评估通过，如果低于80%，则需要进行重新论证和做好宣传解释工作。一般而言，即使同意率低于60%，该项目也不会立马被否决，而是由评估者继续给民众做工作，逐步提高同意率，最后使该项目通过评估。对于那些顽抗的“钉子户”，基层政府、乡村干部可以通过各种方法和手段给被调查者做工作，比如通过亲戚朋友关系、工作关系等非正式权力（孙立平、郭于华，2000）运作方式，恩威并施，迫使他们同意。

可见，“稳评”实质上是一个“制造同意”（迈克尔·布若威，2008）的过程。“稳评”以科学化、规范化的形式吸纳了民众的意愿，使该项制度获得形式上的合法性。地方政府通过一系列变通方式将自身的意志巧妙地融入进了“稳评”之中。地方政府的变通策略既没有暴露出明显的程序规范问题，又能够成功应付上级的检查考核和责任追究，最终达到自身的目的。

    三、双重任务与官僚组织的激励不兼容

我们发现，“稳评”政策象征性执行的形成与上级政府赋予下级政府的双重任务有着密切关系。为分析的简便，我们可将上下级政府之间关系视为委托——代理关系。在这一关系中，上级政府需要解决对下级政府的激励和监督问题。对于上级政府而言，实施“稳评”制度主要有两种收益：

其一，巩固政权的合法性。长期以来，地方政府决策时往往以政府自身利益为中心，而不顾甚至侵害民众的权益，引发了民众的普遍不满和抗争。长此以往，必将危及社会稳定和政权的合法性。中央显然不愿意放任此形势恶化。在信访维稳的考核压力下，高层地方政府也不愿自己辖区内的不稳定因素日益滋长。“稳评”制度要求地方政府决策时尊重民意，实质上就是回应民众的需求，顾及民众的利益。“稳评”若能有效实施，就可以在地方政府与民众之间形成一种制衡机制，有利于减少社会不稳定因素，巩固政权的合法性基础。

其二，防控决策风险。在地方政府决策过程中，“拍脑袋”、“长官意志”现象较为普遍，带来大量的行政和财政资源浪费。“稳评”制度有利于强化地方决策者的风险意识，促进决策的科学化、理性化。因此，上级政府特别是中央政府有着强大的落实“稳评”制度的激励。自上而下的各种“稳评”考核制度得以建立。

同时，中国国家政权还面临着绩效合法性压力（赵鼎新，2006；冯仕政，2011）。为了稳固和提升合法性，执政党必须确保维持一定的经济社会发展水平。而要达到这一目的，又依赖于对地方政府提供强激励。中央政府将政绩作为选任、提拔官员的主要标准，由此形成了“锦标赛体制”（周飞舟，2009）和“地方官员晋升的锦标赛模式”（周黎安，2008）。这也被认为是形成“中国奇迹”的重要动因。地方政府官员为了在升迁竞争中占据优势，需要将政绩作为主要追求目标，而政绩的核心就是经济发展状况。在这样的背景下，发展主义自然成为地方政府行为的主要依归。尽管近年来执政党提出了一系列新的发展理念，比如科学发展观、构建和谐社会等等，对地方政府的发展行为做出了一定的限制，迫使其改变了之前盲目追求GDP的状况，但其对经济绩效的追求没有也不可能放弃。

这样，上级政府实际上给下级政府赋予了双重任务：发展和稳定。这种双重任务导致上级对地方政府的激励陷入悖论境地：一方面，要求地方政府严格执行“稳评”政策，减少甚至杜绝社会不稳定因素；另一方面，又要求地方政府必须大力发展经济，而发展经济就不可避免地涉及利益再调整，从而诱发社会不稳定。这种激励不兼容状况必然催生“稳评”政策的象征性执行现象。

当前，在项目治国的背景下，大上项目已经成为地方政府推动经济增长的主要引擎。各地政府通过“跑部钱进”、“人才回乡工程”等途径想方设法招徕项目，通过项目带动经济发展。问题恰恰在于，发展必然带来利益结构的重新调整，并不可避免地会引发新的社会矛盾和冲突。而“稳评”要求地方政府在做出涉及群众利益的重大决策之前必须充分估量社会不稳定后果。若一项决策引发不稳定因素过多，应该终止该事项决策。于是，发展主义取向便与“稳评”制度要求维护社会稳定的目标相悖。如果地方政府不顾评估结果，而一意坚持决策上马项目，则容易带来新的社会不稳定因素。如果地方政府切实执行“稳评”政策，尊重评估结果，那么拟决策事项和项目将要被取消。这意味着地方政府前期花费“九牛二虎之力”招徕的项目将要化为泡影。这不仅给地方政府带来损失，而且将阻滞地方经济发展。这是地方政府所不愿面对的事实，也跟当前官僚组织内部的官员激励机制相悖。地方官员对自身政治风险的考量要远甚于对社会稳定风险的担忧。

所以，在实践中，受发展主义取向的驱动，地方政府都会选择各种“变通”方式，来尽力推动决策和项目的实施。“稳评”只能对地方政府形成软约束。从根本上而言，“稳评”政策的象征性执行源于发展主义取向的经济发展模式。地方政府（尤其是经济欠发达地区的地方政府）招徕项目十分不易。对他们而言，关键问题在于引进项目，而不在于引进的项目是否有风险。对于一个要不断维持和强化自身“卡里斯玛”权威的执政党而言，它必须向民众展现其超凡业绩，其中的核心内容就是经济发展绩效。因此，执政党及其领导的国家追求经济发展绩效的目标不会发生根本改变，更不会以“稳评”来牺牲经济发展。自然而然，政绩依然是中央考评地方政府的主要指标。

为了应对上级政府的激励悖论，尽可能摆脱“稳评”制度的束缚，地方决策者采取了一系列策略。例如前文提及的精心制作“稳评”文本材料、先决策后评估等等。在地方政府那里，实际上没有通不过的评估。“稳评”在很大程度上成为地方政府避责的挡箭牌。对于地方政府而言，尽管“稳评”制度难以形成实质性的制约作用。但经过“稳评”之后，地方政府的决策便具备了更强的合法性。若某些决策事项实施过程中引发了信访突出问题或者群体性事件，那么地方政府可以将“稳评”材料作为证明自己决策正当性与合法性的武器，从而规避上级的责任追究。

组织学研究领域早已关注到激励不兼容导致的行为偏差问题（周雪光，2003）。在本文的案例中，上级对地方政府同时实施两种激励。面对上级互不兼容的激励机制，地方政府进退两难，无所适从。若严格实施“稳评”制度，则地方政府的决策行为将受到极大的束缚，决策空间将被大大压缩，进而影响到经济发展绩效。若以经济发展优先，则必须将“稳评”政策搁置一边。在晋升锦标赛体制下，地方政府自然不愿意在任上碌碌无为，而必须大上项目、上大项目。这样，“稳评”政策就极可能被歪曲或者虚假执行。

此外，“稳评”还被地方政府用作控制上访的武器。笔者调研时发现，就“稳评”制度而言，地方官员最在意的是通过该项制度来减少、控制上访和群体性事件。在许多地方官员的潜意识里，评估似乎只是为了减少和避免上访。“稳评”制度成为地方政府用以控制上访和群体性事件的武器。

总之，“稳评”制度要求官僚集团维护社会稳定，这在某种程度上与政府的发展主义取向相悖。发展是第一要务，它从根本上决定了官僚集团的决策和行为逻辑。虽然稳定是第一责任，但在发展主义取向的驱动下，稳定责任时常被抛诸脑后。稳定与发展的张力使得“稳评”制度不可能按照既定的规则和方向得以贯彻落实。在现有的体制环境下，地方政府必须采取相应的策略加以应对，以使“稳评”制度朝着有利于自己的方向发展。这些应对策略变更了“稳评”制度设计者的初衷。发展与稳定的矛盾，背后实质上是执政党绩效合法性、官僚集团自身利益与民众利益之间的张力。

四、官僚组织决策模式与“稳评”政策逻辑之间的张力

在中国官僚组织内部，公共政策遵循的是一种自上而下的集权决策逻辑。地方政府的重大决策事项往往要经过上级的批复。在获得上级的准许之后，决策程序才能进入实质性阶段。一旦拟决策重大事项被上级否定，则决策将被迫终止。纵使拟决策事项能够通过“稳评”，地方政府也不可能一意孤行。如果上级批复同意拟决策事项，则地方政府便可以启动决策程序。即使该事项可能无法通过“稳评”，但因为有了上级的支持，地方政府也不必有所顾忌。因为地方政府决策的合法性来源于上级，而不是源自“稳评”。

恰恰是在这里，“稳评”制度理念与地方政府公共政策决策模式之间充满张力甚至冲突。“稳评”制度要求决策者充分考虑拟决策事项的社会影响，顾及利益相关者的权益。它遵循的是一种自下而上的逻辑。这样，自下而上的“稳评”制度逻辑与自上而下的集权决策逻辑必然发生冲突。地方政府的重大决策必须先获得上级的准许。而在争取上级对拟决策重大事项提供支持的过程中，地方政府必须付出较大努力，甚至免不了采用公关手段。所以，地方政府费尽九牛二虎之力获得上级的批复之后，必然不会因为“稳评”未能通过而轻易放弃拟决策事项。对地方政府而言，一旦获得上级批复，则实施决策成为理所当然之事。

官僚组织内部的集权决策逻辑给“稳评”政策实施带来的影响和冲击在A县的“稳评”政策实践中得到清晰的呈现。如前已述，在A县，许多重大项目都是决策在前，评估在后。在项目上马之前，必须先获得上级政府和相关部门的审批。只有经过上级的允准和审批之后，项目才能进入实质性决策阶段。无论是枫林大道项目，抑或是滨河棚户区改造项目等，都遵循着同样的决策程序。待上级审批决策项目的程序走完之后，才进入“稳评”阶段。此时，“稳评”能否通过已经不再重要。当然，为了使决策项目具备更强的程序合法性，地方政府仍然会想方设法使得“稳评”顺利过关。

可见，“稳评”制度成为地方政府决策获得合法性的外衣。“稳评”并不能阻挡地方政府的决策步伐，真正能对地方政府决策发挥实质性约束作用的，仍然是掌握其政治命运的上级。在这个意义上，与其说是地方政府改变了“稳评”制度，毋宁说是既有官僚体制对“稳评”进行了重新塑造。地方政府只要确保“不出事”尤其是“不出大事”，那么其它制度皆为应对上级督查之需。

五、条块组织间关系掣肘与风险的再生产

“稳评”制度的初衷，是从源头上控制决策风险，避免决策失当。然而，在现实中，大量的社会稳定风险并非决策事项本身导致，而是由决策实施过程中官僚组织内部各种错综复杂的关系所带来。我们发现，在中国官僚体制内部，由条块组织间关系掣肘而不断再生产出来的社会稳定风险，致使“稳评”政策的执行进一步陷入困境。

以A县为例，该县许多项目都在实施过程中不断生产出各种新的社会稳定风险。例如，2008年，A县在启动枫林大道综合改造工程项目之前，曾经对该项目开展了“稳评”工作并获得通过。绝大部分民众对该项目都持同意态度。他们认为，若该项目实施，确实有利于改善民众的居住生活环境。对于“一比一”产权置换的拆迁补偿标准，大部分民众也非常欢迎。在项目拆迁工作启动的前面3个月时间里，就有1000余户居民与项目指挥部签订了拆迁协议，约占动迁总户数的三分之二。

然而，随着项目工作的推进，许多无法预料之事接二连三地发生。就在当年4月、5月份，项目涉及的两户居民家中有人先后非正常死亡（一老人患上绝症，点燃煤气罐自杀，一保安死在工作岗位上）。尽管这两起死亡事件与项目本身并无直接关系，但却极大地影响了项目拆迁工作的进度。随后，又恰逢北京奥运会、60周年国庆等举国重大事件，为避免和控制上访，项目被迫暂时停顿，这再次延缓了项目进展。如此拖延几年之后，随着房价的上涨及国家拆迁政策文件的变更，尚未搬迁的居民的期望值日益攀升，许多被拆迁户开始向政府索要更高的补偿标准。拆迁谈判工作越来越艰难。

更为重要的是，条块间关系的掣肘大大延缓了项目的进度。

首先，某些垂直管理单位阻挠项目拆迁工作。由于项目拆迁工作涉及某些垂管单位的利益，这些单位以种种理由拒绝搬迁，导致拆迁工作步履维艰。地方政府不得不动用各方关系对这些单位施压，但有些单位仍然推诿拖延。在笔者调查期间，仍然有部分单位未予动迁。

其次，住房建设管理的混乱酝酿了大量社会冲突。在项目开工之前，B市住建局对居民建房用地手续管制较为混乱。有不少居民建房时未办理相关手续，且已有较长的居住历史。按照项目规定，对于违章建筑的认定以2004年航拍图为准，2004年航拍图上显示存在的房屋为合法建筑。若航拍图上未显示但被拆迁人能够出示相关合法手续证件，则该房屋也认定为合法。最终，因为有大量的房屋为2004年之后建成且没有合法手续，A县政府将这些房屋认定为违法建筑，遭到被拆迁户的激烈反抗。政府与被拆迁户在违章建筑认定上的纷争致使谈判日益艰难。且项目动工之后，一些居民继续在拆迁区域内“种房”，B市住建局未予有效管理。这导致拆迁工作难上加难。大量的动迁户都不满政府的违建认定标准，纷纷上访抗争。

再次，上级职能部门对项目的支持中断。2010年初，主管该项目的B市某副市长因违法犯罪被逮捕。由于负责人出事，该项目之前在办理手续、资金投入等方面所获得的各种优惠待遇都被取消。这对于该项目而言无异于雪上加霜。同时，该项目还有几处安置房建设用地许可证未获得上级部门批准。而且，副市长出事后，B市的国土局、规划局、住建局等部门的不少官员都牵涉其中，受到党纪政纪或者法律处罚。A县向这些部门申请办理项目的手续时，这些部门不再如之前那样快捷、高效，不再给该项目“开绿灯”。B市领导也不愿意再给该项目提供庇护。所以，直到笔者调研期间该项目的安置房手续和A区的建设用地许可证（该项目共有A、B、C、D四个区）都未办妥。如此，受制于条块间关系的掣肘，该项目进展一直非常缓慢。

在A县，除了枫林大道综合改造工程项目之外，近年来已有多个大型工程项目实施之后被迫停顿，成为“烂尾”工程。据当地一些官员说，在办理相关审批手续时，开发商往往能获得比地方政府更高的效率。

“区里去市直部门办手续，很难，政府不可能去送礼。开发商个人去办，可以送礼送钱，开发商比政府办得快。开发商给市里的部门送礼多，花钱多，比如国土局、规划局、住建局，办事当然快。你区里的副区长、常务副区长去市直部门办事，也得好说歹说才行。人家一个小科长都不搭呼你。”[⑨]

在官僚体制内部，若能借助私人关系，往往能够“特事特办”，大大提高办事效率。否则，就只能“公事公办”。“公事公办”就意味着按照科层组织的成规办理，甚至还可能拖延、推诿，这将导致办事效率降低。

条块关系的掣肘大大延缓了项目的进展。由于项目进展缓慢，拆迁安置房无法落实，导致大量的被拆迁户无法如期入住新房。因此，近几年来，众多被拆迁户纷纷上访。2013年7月，正值笔者在A县调研时，该县另一大型项目的被拆迁户因为未能如期住上安置房而将正在该地视察的B市市长围住讨要说法（该项目自2009年启动，原计划两年内交房）。由于项目进展缓慢，越来越多的社会稳定风险被不断地再生产出来。A县政府也为此付出巨大的代价，承担了巨额的拆迁安置过渡费用。据悉，近几年A县为几个大型项目支付的安置过渡费每年高达2300万元以上。这对于本就极为虚弱的县财政而言无异于雪上加霜。

“稳评”的主要功能是将社会稳定风险防范于决策之前。但是，当前大量的社会不稳定因素产生的主要环节并不在于决策之前，而在于决策的实施过程之中。换言之，尽管不当决策可能是诱发社会不稳定因素的重要原因，但是决策事项和项目的实施过程同样是不断地再生产出新的社会不稳定因素的主要原因。即使是一项经历了严格“稳评”的、高度科学合理的决策，一旦其进入实际运行，那么在官僚体制内部各个主体以及官僚体制与民众之间的反复碰撞与互动过程中，各种社会不稳定因素仍然会源源不断地再生产出来。

进一步而言，“稳评”制度在预防和应对社会稳定风险中的角色和功能值得深究。社会不稳定风险因素不仅仅来源于决策本身，而且产生于决策的实施过程。官僚体制对社会稳定和秩序的焦虑、官僚组织内部纵向上下级之间以及横向的官僚机构之间的种种博弈和冲突，不断再生出新的社会不稳定因素。在这个意义上，社会稳定风险内生于官僚体制之中，它并非“稳评”制度所能承受之重。

    六、象征性执行空间的压缩：“稳评”问责的意外后果

由于“稳评”制度的刚性在执行过程中被软化，陷入象征性执行的困境。大量的社会不稳定因素仍然源源不断地发生。这引起中央和高层地方政府的高度重视。近年来，上级政府创设一些新的制度安排来应对地方政府的变通行为，以问责的硬约束来消弭“稳评”的软约束，强化“稳评”制度的贯彻落实。例如，上级政府对某些引发重大不稳定事件的工程项目进行责任倒查，抽查项目“稳评”材料。一旦发现弄虚作假行为，则追究决策单位及主要领导的责任。

在要求各级政府高度重视”稳评”制度落实的同时，省、市两级还启动了“稳评”责任追究制度。对于某些级别较高、影响较大的集体上访事件（比如赴京、到省集体上访），省里要求市、县进行责任倒查。枫林大道综合改造工程项目引起大量群众上访之后，省里曾经于2010年5月派出督查组赴B市对该项目的“稳评”工作进行检查。督查组除了查阅相关“稳评”材料之外，还亲自与某些被拆迁户联系确认当地政府是否进行了评估并征求了他们的意见。督查组发现该项目的部分“稳评”材料造假，一些基层干部并没有征求被拆迁户的意见，而擅自在意见表上签名。最终，相关责任人遭受处罚，A县被上级通报批评。

近年来，上级还不断加大了对“稳评”工作的督查力度。省、市几乎每年都会组织开展“稳评”的督查工作。例如，2011年12月，河南省信访局要求各市、县对2011年度发生的20人以上赴京、30人以上到省委省政府门口、80人以上到省信访局的集体上访进行“稳评”责任倒查。倒查内容主要包括信访人反映的信访事项决策和项目是否进行了“稳评”、评估的程序是否科学规范等等。若因“稳评”缺位而引发集体上访，那么要追究决策相关责任人的责任。各市、县自查后，省局将组织督察组进行抽查。

在信息不对称的情况下，上级政府往往难以掌握下级政府在“稳评”政策执行中的变通行为。但上级政府可以通过责任倒查的方式，对下级政府形成问责的硬约束，以应对信息残缺的困境（即不论下级如何执行‘稳评’政策，只要出事就对下级问责，是否出事构成‘稳评’政策执行与否的终极标准）。问责的硬约束以上级政府掌握着人事权或曰治官权（曹正汉，2011）为前提。一旦决策项目诱发社会不稳定因素，上级随即对地方官员进行问责。在问责的硬约束面前，地方官员为了规避政治风险，必然要谨慎从事。这样，“稳评”政策象征性执行的空间被上级的问责硬约束大大压缩。

不过，上级对“稳评”工作进行督查的作用比较有限。尽管上级的督查能够减少甚至杜绝下级在“稳评”工作中的造假现象，使“稳评”工作严格按照程序、规范开展。但此举也仅能够确保“稳评”的形式合法性，而并不能达到真正控制社会稳定风险的目标。因为社会稳定风险不仅蕴含在“稳评”制度之中，而且内生于项目实施过程中。换言之，不仅“稳评”工作不到位可能引发社会不稳定，而且项目实施过程中各种错综复杂的关系纠葛不断生产和再生产出新的社会不稳定和风险因素。况且，在“稳评”过程中，地方政府可以想方设法“制造同意”，使得该项目的“稳评”具备形式合法性。由于“稳评”政策的象征性执行根源于既有的官僚组织结构，即使上级政府三令五申，也无法扭转这一局面。

同时，上级政府的激励不兼容机制和问责的硬约束还催生或强化了地方政府“花钱买平安”的权宜式治理策略。地方政府既要获得经济发展绩效，又必须确保不出事，最终只能跟上访者妥协，采取“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”的方式安抚上访者。

七、结语

本文从官僚组织间关系视角讨论了“稳评”政策象征性执行形成的组织根源。“稳评”作为一种具有较强现代性的制度，是官僚体制理性化、规范化的表征。不过，“稳评”制度一旦进入实践，便不可避免地遭受官僚体制的改造和重塑。科学化、理性化、规范化的制度设置被官僚体制的运作逻辑吸纳。官僚集团根据自身的运作规则和利益需求对“稳评”制度进行了变通操作。随之，“稳评”制度逐渐演化为科层制中上下级之间的一种权力博弈关系。

在各项程序、规范上面，“稳评”政策的象征性执行与政策文本规定本身没有大的出入。在政策执行过程中，下级政府在形式上完成了上级安排的“稳评”任务，能够应付上级的检查考核。同时，它又为自身的决策行为提供合法性证成依据。然而，相对于上级制定“稳评”政策的目标而言，下级执行“稳评”政策的结果却呈现出极大的偏差。

“稳评”政策的象征性执行是地方政府主动对政策进行调适和改造的结果。它能在一定程度上缓解上级压力与政策执行环境之间的张力，使公共政策执行过程与既有的政治和行政体制相适应。但是，“稳评”政策的象征性执行也容易诱发新的基层治理问题，导致社会矛盾积压。待上级意识到下级对“稳评”政策进行象征性执行所带来的危害时，必然会给下级施加更大的压力（比如强化对下级问责的硬约束）。如此，“稳评”政策象征性执行的空间被大大压缩。但同时，问责的硬约束可能诱发新的政策执行模式（比如政策过度执行）。

我们认为，政策象征性执行的形成根源于官僚组织内部的张力关系。上级赋予下级稳定与发展的双重任务，造成官僚组织的激励不兼容，诱发了下级的各种应对策略。“稳评”政策的象征性执行模式形成于上级施加的压力和既有的政策环境的共同作用。一方面，面对上级的压力，下级政府不能不贯彻执行政策；另一方面，受制于既有的政策环境，下级政府缺乏相应的政策执行条件和能力。同时，中国官僚组织内部自上而下的集权决策模式与“稳评”自下而上的政策逻辑之间存有难以调和的张力。由此，下级政府只能采取程序化的应对策略来执行上级“稳评”政策，“稳评”政策陷入象征性执行困境。

最后，需要说明的是，本文的讨论并不是要否定“稳评”政策本身。事实上，“稳评”政策的实施有其积极的意义。它代表着中国地方政府朝向法治型、公共服务型政府的发展方向。“稳评”政策的实施，确实能在一定程度增强地方政府的科学决策意识。尤其是涉及到群众上访问题，地方政府决策时都会有所顾忌。本文所要揭示的，是“稳评”政策与官僚体制运行逻辑之间的冲撞与耦合所型塑的政策实践形态，阐明这一政策的实践逻辑及其困境，为日后健全和完善该项政策提供参考。

 

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