新闻媒体、记者权利保障视阈下新闻业监管规范的现状及问题反思——兼论设立新闻道德委员会的意义
发表于 国际新闻界 2014（6） 第36卷
杨秀
重庆大学新闻学院，401331，重庆
摘要
通过对新闻法律、伦理规范文本及其实施效果的研究发现，这些规范性文本在对新闻媒体及记者权利保障方面存在诸多缺陷,主要存在授权性规范涉及范围有限，义务性规范操作性不强以及权利缺乏司法程序的保障三大问题。新闻道德委员会的设立是当前中国新闻监管领域的一次有益探索，对于新闻媒体、记者权利保障规范的完善乃至促进整个新闻业的发展都是一个良好的契机。
关键词
新闻工作、规范化、新闻道德委员会、权利保障
作者简介
杨秀，重庆大学法学博士后流动站科研人员、重庆大学新闻学院讲师,电邮：yangxiubj@126.com
Reflection on Present Situation and Existing Problems in Journalism Regulation From the Perspective of News Media and Journalists Rights Protection：onSignificance of Setting up the Ethics Committee for Journalism
Abstract
It indicates that there are many defects in protection of news media andjournalistsrights through the study of news law, code of ethics, and its implementation. Especially in authorization, ithas flaws in existing standards from three aspects: limited ranges, less effective application and lack of protection in terms of judicial process. The establishment of News ethics committee is a positive attempt in the field of current Chinese news supervision and an opportunity for the improvement of the news media and journalists rights, promoting the overall development of the journalism.
Keywords
journalisticwork, standardization, news ethics committee, rights protection
Author
XiuYang, researcher at Postdoctoral Stations, Chongqing University; lecturer, School of Journalism, ChongqingUniversity.Email: yangxiubj@126.com.
2013年，上海、山东等5省市先后开展了建立新闻道德委员会的试点工作。2014年，又有十个省市加入试点工作。对于设立新闻道德委员会中外媒体态度截然不同，国内媒体认为这是新闻业对西方国家媒体自律模式的借鉴和学习；而国外媒体将其看成是新时期中国对于新闻自由的进一步钳制和约束。新闻道德委员会的建立事关新闻媒体及新闻从业者的切身利益，因此，有必要对新闻工作中权利保障的现状进行考察，并在此基础上阐释新闻道德委员会设立的功能及意义。
一、我国新闻工作相关法律、伦理规范的现状
新闻法律与新闻道德虽有差别，但二者也有重合的地带，在一定的社会条件之下还可以相互转化。正如博登海默所言：“那些已成为法律一部分的道德原则与那些处于法律范围之外的道德原则之间有一条不易确定的分界线。”(博登海默,1987)法律规范是指具体规定权利和义务以及具体法律后果的准则，或者说是对一个事实状态赋予一种确定的具体后果的各种指示和规定。(沈宗灵,1999)法对于人们行为规则的规定主要有两种形式，包括法律规范命令、禁止或者允许人们为或不为一定的行为，前者是义务性法律规范，后者是授权性法律规范。授权性规范表现在法律文本中多为“可以”，或者是“可以”的其他替代性表达方式，比如，“有权”、“享有……权利”，等等。(喻中,2004)而新闻伦理规范也是一个由宏观、中观、微观三个层次构成的规范体系。有学者指出，“我国关于新闻伦理规范的文本分为三个层次：(1)统摄性的规范文本，如《中国新闻工作者职业道德准则》，明确规定了我国新闻工作者职业道德的内容：一是全心全意为人民服务；二是坚持正确的舆论导向；三是遵守宪法、法律和纪律；四是维护新闻的真实性；五是保持清正廉洁的作风；六是发扬团结合作精神。这一规范，相对而言较为宏观、较为原则。(2)在政府部门制定的行政法规文本中对新闻伦理问题有所涉及。如国家新闻出版主管部门颁行的《关于报刊刊载虚假、失实报道处理办法》，对报纸媒体上刊登的虚假、失实报道规定了具体处理办法。(3)媒体内部，就更具体的问题做出规定，使记者编辑们有所遵循……。”（丁柏铨,2007）由此可见，后面两类新闻伦理规范的明确性、约束性、责任后果等使其具有明显的法律规范的特性，这说明新闻伦理有时也可以以一种法律规范的形式体现出来。总之，新闻业监管的法制化、规范化，新闻法律、伦理规范的具体、清晰有利于记者、媒体权利的保障，即便是义务性规范由于其清晰地界定了主体的责任，能够减少规范性文本以外其他因素的制约，也同样具有权利保障的功能。
目前我国专门针对新闻媒体、记者权利的规范性文件在法律层面主要是《关于保障新闻采编人员合法采访权利的通知》和《新闻记者证管理办法》，新闻伦理方面的规范性文件主要是《中国新闻工作者职业道德准则(2009年11月9日修订)》1。由于我国对于新闻业主要通过行政方式进行监管，对新闻媒体、记者更多地采取限制性的规范措施。不过，新闻法律规范性文本中正逐步通过增设授权性规范来加强对新闻工作权利的保障。新闻媒体、记者在从事新闻活动时，授权性规范对其行为的影响具有独特的功能和意义。首先，法律文本中的“可以”，为相关主体的行为提供了指引的意义与功能；其次，主体行为的正当依据因此而获得了一个权威性的支持，满足了主体对确定性的内心需要；最后，行为主体在做出各种行为的过程中，可能遭遇其他主体的阻碍和干预，法律文本中的“可以做什么”的规定，为排除主体行为可能遭遇的阻碍和干预提供了依据与途径。(喻中,2004)2009年4月，我国政府发表的《国家人权行动计划(2009－2010年)》及2012年6月的《国家人权行动计划（2012－2015年）》中，在表达权部分特别提出“加强对新闻机构和新闻从业人员合法权益的制度保障。依法保障新闻从业人员的知情权、采访权、发表权、批评权、监督权，维护新闻机构、采编人员和新闻当事人的合法权益”，而且，在监督权部分还提出“鼓励新闻媒体发挥舆论监督作用”。这是首次在政府文件中对于记者享有的相关权利进行了明确的定位和阐述，将其上升到人权保护的高度。(任丽颖,2012)在《关于保障新闻采编人员合法采访权利的通知》中也规定：新闻采访活动是保证公众知情权，实现社会舆论监督的重要途径，有关党政机关及其工作人员要为新闻机构合法的新闻采访活动提供便利和必要保障。这样通过将新闻采访活动的性质和功能引向舆论监督及公众的知情权，从而在法律上给予新闻工作以更多制度化的保障。除此之外，2008年11月，新闻出版总署发布《关于进一步做好新闻采访活动保障工作的通知》中也有对于媒体、记者舆论监督权利的规定，“要依法保护新闻机构和新闻记者的合法权益。新闻机构对涉及国家利益、公共利益的事件依法享有知情权、采访权、发表权、批评权、监督权，新闻机构及其派出的采编人员依法从事新闻采访活动受法律保护，任何组织或个人不得干扰、阻挠新闻机构及其采编人员合法的采访活动。各新闻机构及其主管部门有责任和义务为所属新闻记者从事新闻采访活动提供必要保障，保护他们的合法权益”。而且，《通知》还进一步提出，“要支持新闻记者的采访工作。各级政府部门及其工作人员应为合法的新闻采访活动提供相应便利和保障，对涉及公共利益的信息应及时主动通过新闻机构如实向社会公布，不得对业经核实的合法新闻机构及新闻记者封锁消息、隐瞒事实。”该内容对于政府部门及其工作人员应如何保障记者的采访权提出了明确的要求，是主动维护新闻工作相关权利的表现。对于记者的采访权在《新闻记者证管理办法》中也有规定，“新闻记者持新闻记者证依法从事新闻采访活动受法律保护。各级人民政府及其职能部门，工作人员应为合法的新闻采访活动提供必要的便利和保障。任何组织或者个人不得干扰、阻扰新闻机构及其新闻记者合法的采访活动。”在新闻伦理领域，2009年的新闻工作者职业道德准则的显著变化是规范更加地具体、精细。《中国新闻工作者职业道德准则(2009年11月9日修订)》提出，“……坚持改革创新。要遵循新闻传播规律，提高舆论引导能力，创新观念、创新内容、创新形式、创新方法、创新手段，做到体现时代性、把握规律性、富于创造性。深入研究不同传播对象的接受习惯和信息需求，主动设置议题，善于因势利导，不断提高舆论引导能力和传播能力”。这一规定相对于之前已有了不小的进步。随着新闻法律和伦理规范的逐步完善，有力地加强了对于媒体、记者权利的保障。
不过，新闻法律、伦理规范中存在的问题依旧突出。各地新闻道德委员会成立后的一项重要工作就是接受投诉和处理新闻行业中记者、媒体的违规问题，这也成为了当前我国对于新闻媒体、记者监管的一种新的方式。从最近各地陆续成立的新闻道德委员会已经调查的案例来看，其中以虚假新闻方面的投诉居多2。假新闻一直都是新闻业发展中的一个顽疾。《新闻记者》从2001年开始，每年度评出“十大假新闻”，有学者以此为基础展开研究揭示出假新闻背后新闻监管制度方面存在的问题。通过对60条年度假新闻曝光后各方对于新闻报道处罚的分析，李韧指出现有的监管体制下对虚假新闻的处理存在如下问题：（1）、大多数媒体在刊发虚假新闻后采取的是“鸵鸟政策”——处理消极，甚至是置之不理；（2）、虚假新闻的揭发缺乏权威独立的评判机构；（3）、媒体对虚假新闻的调查程序不明；（4）、媒体处罚过于仓促，处罚依据较为单一；（5）、媒体对虚假新闻的调查情况和处罚程序缺乏透明度。(李韧,2008)防范虚假新闻、确保新闻的真实性这是新闻业的生命线，因此，在新闻工作的法律、伦理规范中对此都有明确要求，但效果却不尽人意3。虚假新闻的泛滥以及对其监管的无力当然是由诸多因素造成的，不过，新闻法律、伦理规范本身的滞后无疑阻碍了对虚假新闻的处理。此外，新闻法律、伦理规范“失效”也暴露出新闻纠纷解决程序中的缺陷。
二、对于国外新闻工作相关法律、伦理规范的考察
首先来看各国新闻法中与媒体、记者从事新闻工作相关的法律规范。国外有不少国家制定了新闻法，由于新闻业的社会属性，特别是受到“第四权”观念的影响，新闻法十分重要对于新闻媒体、记者权利的专门伸张以及对权利规范化运作的制约。通过比较研究可以看到，国外新闻媒体、记者权利相关的法律规范体系中授权性规范的范围广、义务性规范的操作性（实用性）强，并且对他们从事新闻工作的权利还设有严格的司法保障程序。
1.与新闻工作相关的法律中授权性规范的保障范围很广
关于公民言论自由的规定虽然是很多国家新闻法中的主要内容，但也有不少国家在新闻法、宪法中专门规定了媒体、记者的权利，详细阐述了新闻事业的意义以及从事新闻工作享有的权利。德国新闻法典规定了记者享有拒绝作证的权利，“每一个在新闻业工作的人都要保护传媒的形象和可信性以及职业秘密，使用证明拒绝权，在没有当事人认可的情况下不泄漏信息。”(赵雪波,2010)瑞典新闻自由法（1949年）中也明确了记者享有匿名权，“（第三章第一条）印刷品的作者在发表作品时不应强制其使用真名，化名或笔名。”(赵雪波,2010)此外，一些国家还通过宪法对新闻媒体的批评权等多种权利进行了专门的规定。危地马拉宪法中明确了大众传播媒介的批评权，其第35条规定：“出版物中包含有对公职官员和职员履行其任务中的行为的揭发、批评和归罪的，不构成罪行和错误。”(孙旭培,2011)克罗地亚宪法第38条规定记者有报道和接触新闻的自由权，有学者就认为“将接近信息权的权利主体明确规定为新闻机构或新闻工作者，使媒体权利有了直接的保障。”(孙旭培,2011)
2. 与新闻媒体、记者从事新闻工作相关法律中义务性规范的可操作性（实用性）较强
义务性规范越是细化、具体，对其主体的引导力也就更强，国外新闻记者权利相关的规范性文本中可操作性强的特征十分鲜明。德国新闻法详细规定了媒体、记者从事新闻工作时应当注意的问题，包括保证报道的真实性、图片的应用，预防非法利益的干扰，保护个人隐私、特殊新闻的报道等。新闻法中新闻真实性的相关规范就涉及度假采访协议、竞选互动和新闻发布会这些内容。对于图片等文献资料的使用也提到了各种不同的情形，如民意调查结果、象征性图片、预先报道、采访、限制期、读者来信。对于记者如何抵制不当利益诱惑，将其划分为编辑文字和广告的区别、隐形广告、特殊发表内容这三种类型。(赵雪波,2010)德国新闻法中的规范都相当精细，将记者新闻活动中可能遇到的各种不同情境及应当注意的问题都一一罗列，这样能更好地为记者从事新闻工作提供指引，预防记者侵权行为的发生。
3. 对于新闻媒体、记者从事新闻工作引发纠纷的处理设有专门的司法程序
西方对媒体、记者权利的保障，除了法律规范性文本的内容精细、结构合理之外，对于新闻纠纷的处理设有专门的司法程序。如对于新闻报道当中屡禁不止的新闻失实问题也都将其纳入司法程序来加以解决。丹麦新闻法对处理新闻失实更正事务的法庭有特殊的限定和要求。“更正事务法庭由三名成员组成，主席由一名最高法庭法官担任，另外两名成员是新闻界的代表。法庭的成员由司法大臣委任，主席根据最高法庭庭长的推荐委任，另一名成员根据丹麦日报协会的推荐委任，第三名根据丹麦记者协会的推荐委任。在审理有关丹麦周报、专业刊物和杂志协会所属刊物的案件时，由丹麦记者协会推荐的成员由司法大臣根据丹麦周报、专业刊物和杂志协会的推荐而委任的一名成员所取代。”(赵雪波,2010)通过将媒体的更正事务纳入到司法程序当中，能够有效扼制其他势力对于新闻工作的不当干预，因此，司法程序的设置对于记者、媒体的权利可以有更好的保护。
此外，在新闻伦理规范方面，国外新闻伦理相关的规范性文件是新闻业中媒体、记者权利发展的重要保障，而且，新闻伦理规范与新闻法律规范呈现出非常接近的特征。日本的《新闻伦理纲领》中规定了报刊享有“知闻权利”(周建明,2001)，(周建明,2001)这可以看成是新闻伦理规范中的授权性规范。而欧洲国家新闻伦理规范的最大特征就是精细和明确性。被称为英国报业投诉委员会实施报业自律“基石”的英国新闻工作者《业务准则》中，关于文章报酬是如此规定的：“（1）、除非为了公众利益有关材料确应发表而且为此确有压倒一切的需要得给报酬或承诺给报酬，否则不得直接或通过中介人给证人或潜在证人报酬或向他们承诺给报酬以获取信息。新闻工作者必须采取一切措施确保见证人可能作的证词不受金钱交易的影响。（2）、除非为了公众利益有关材料应被发表而且为了这样做必须给报酬，否则不得直接或通过中介人给予被判有罪或已承认有罪者或其有关联者（包括其家人、朋友和同事）报酬或向他们承诺给报酬以获取信息或画像。”(张咏华,陈沛芹,2002a)张咏华等对于欧洲各国新闻伦理规范的研究发现，“概念界定清楚，规定具体，对重要的例外情况加以说明，这一切均有助于新闻道德规范的严密性和可操作性”，她指出国外新闻伦理规范的这一特征应当引起我们的注意。(张咏华,陈沛芹,2002b)国外新闻伦理规范除了更为具体、可操作性更强之外，还有一套完整的程序来保障规范的落实。在瑞典，对于新闻伦理问题的调查程序有详尽、具体的规定。“……这个道德规范对于准确、隐私和答复权等问题有严格的标准，任何认为报社行为违反了这个道德规范的公民都可以向新闻公评人投诉，由他来进行调查、调解甚至是推荐瑞典新闻委员会来公布违规的报社。这个委员会由一名法官做主席，其成员都是从报纸发行人协会、全国新闻俱乐部、瑞典记者联合会以及公众中产生，其中公众代表占大多数。”(单波,陈俊妮,2004)由此可见，新闻伦理监管程序的法制化保障了新闻伦理纠纷的处理能够在公开、公正的环境中进行，这就使得新闻工作中媒体、记者的相关权利能够得到更有效的保障。
由此可见，西方新闻业的发展中，新闻法律与新闻伦理规范互相补充，而且它们的共同点是规范性文本的可操作性强、更为精细，授权性规范涉及内容广，且规范在实施过程中都有较为完善的程序加以保障。
三、新闻道德委员会成立的意义及其作为空间
从2013年开始在全国各地陆续设立新闻道德委员会（下面简称委员会）的理由和初衷是，“中国虽已制订出台了统一的中国新闻工作者职业道德准则以及相关法规、文件通知，但是在新闻职业道德的管理与监督体制上却并不完善。”(王建华,何悦,高洁,2014)面对媒体环境变化带来的新闻媒体“乱象”的增多，完善原有的新闻监管模式已是迫在眉睫，而该委员会成立后所无法回避的就是当前新闻领域法律及伦理规范“失灵”的现实。根据各地新闻道德委员会运作的相关材料来看，面对新闻、记者权利保障中存在的诸多问题，新闻道德委员会在完善监管方式促进新闻事业健康发展上已经采取了一些措施，然而，就未来的发展趋势而言加强在新闻业的规范化管理方面还应有更大的作为。
上海设立的新闻道德委员会其工作职责主要有六个方面：一，受理社会各界对行业不正之风、道德失范行为、新闻纠纷事件的投诉举报，进行调查核实，提出处理意见。二，进行调查研究，提供具有可行性、指导性的改进意见和建议。三，开展行风测评。四，总结和推广新闻媒体、新闻工作者弘扬职业道德的先进经验和优秀典型，开展教育培训。五，开展理论研讨。六，开展合作交流4。媒体上所透露出的新闻道德委员会的相关信息中，有三点值得关注。第一，新闻道德委员会的职责之一是要提出指导性的意见和建议，树立先进经验和典型，而指导性意见和建议的出台需要深入研究当前新闻工作相关规范存在的问题。特别是对于特殊类型的新闻报道，要在规范层面提供具有操作性的指南，如灾害、暴力、自杀报道等。除此之外，在规范性文本中还要不断丰富已有媒体、记者权利的内容，深入探讨新闻从业权利保障的各项具体措施。因此，先由新闻道德委员会就这些问题展开研究之后提出规范完善的建议或方案，再推动相关规范性文本的修订，这就为弥补新闻监管规范的不足进而促进新闻业的良性发展提供了一条可行的路径。第二，各地新闻道德委员会都开通了投诉举报的途径，并设置了受理投诉的范围，在接受投诉之后会展开调查工作。上海新闻道德委员会所重点关注的主要是四类新闻：一是暴力新闻、二是恶化新闻、三是剽窃新闻、四是侵权新闻。委员会不具有行政处罚和法律处罚职能，但可以先行调查取证，然后配合出版、广电等部门采取行动(张贺,2013)，不仅如此，“新闻道德委员会将评议会内容及评议意见以专报形式发放到全省新闻媒体，以教育警示全省新闻采编人员。”(张贺,2013)可见，新闻道德委员会对于新闻从业者的道德失范问题具有查处的权力。因此，该机构在履行职责过程中的权力运作程序应有更加明确、细致的规定，特别是要做到程序的公开、公正，而这将是对当前新闻监管程序性机制缺失的一次重要补充，也可为今后新闻纠纷处理程序的完善、新闻从业者程序性权利救济等理论的探索和实践创造有利的条件。第三，吸纳社会公众参与和推动新闻业的发展，这是新闻道德委员会的一大特色。从新闻道德委员会的组成情况来看，加大了社会公众的参与，体现了新闻监督管理“社会化”的新趋向，而这也有利于增强该机构在相关案件处理上的公正性。综上所述，新闻道德委员会是促进新闻业所需规范的发展以及提升现有新闻监管水平的一个重要契机，它可以承接加强新闻工作规范建设的诉求，弥补现有新闻媒体、记者权利保障方面的缺陷。新闻道德委员会在推进媒体、记者权利保障制度化建设方面的作为空间具体体现在：一是推动制订各种不同层次的与新闻工作相关的规范，特别是在完善授权性规范以及加强义务性规范的精细化方面力争有所作为。二是推动沟通性、协商性纠纷解决机制的形成，探索未来建立专门处理新闻事务司法程序的可能性。
最后，还需要思考的一个问题是对于媒体、记者从事新闻工作的权利进行专门的研究其必要性或者意义究竟何在？国内外的许多专家、学者都认同言论自由与新闻自由之间是存在差别的，认为有必要专门讨论新闻媒体、记者的权利和义务等新闻自由的问题。美国联邦最高法院已故大法官斯图瓦特(PotterStewm)认为，将新闻自由解释成言论自由，就会丧失其新闻自由特定的意义，“如果言论自由包含了新闻自由，那么新闻自由本身就没有什么意义了，规定新闻自由的意义就在于把它作为一种独立的自由。立宪者若将言论自由和新闻自由分别规定，那一定是将言论自由与新闻自由视为两种不同性质的基本权利。由宪法规定言论自由是把它作为公民基本权利进行确立，规定新闻自由是将其作为新闻媒体的一种制度性权利进行确认的。吴晓秋也赞同，“新闻自由与言论自由应当分立，它们是两种独立的自由，并且是两种不同性质的基本权利。它们的区别是：新闻自由作为一项制度性权利存在，它保障的是一种制度性组织即新闻媒体的自主性……保障新闻自由的目的不是为了新闻媒体的自身利益，而是为了制约政府权力，但是保障一般言论自由却无法具有强大的影响力和达到这种效果。”(吴晓秋,2006)由此可见，研究者们主张对于新闻媒体、记者权利给予专门的保障，其最根本的理由在于新闻自由在影响社会方面具有更大的能量，是一种特殊的制度性力量或者是一种社会权力）。(郭道晖,2012；刘建明,2001)不过，在民主社会中，任何主体的权利与责任应当是对等的，因此，针对新闻媒体、记者在新闻自由中的特殊角色和地位，在规范性文本的层面需要对他们从事新闻工作相关的权利和义务同时展开研究，一方面从促进新闻业发展的角度要加强对其权利的保障，另一方面要从新闻业的社会责任出发，关注其在实现新闻自由中应当承担的义务和责任。
（责任编辑：王硕）
注释[Notes]
1新闻法律、伦理规范中既包括与新闻媒体、记者权利有关的规范，同时还包括了公众等其他主体在新闻活动中与其权利相关的内容。本文主要考察的是与新闻媒体、记者权利相关的规范，而不包括其中涉及公民、政府等其他主体的规范。
2各地新闻道德委员会成立不久就查处了虚假报道《黄石一条疯狗连咬9人主人两度报警未见民警》，虚假广告《“土郎中”发狠话 十年耳聋一滴声还》等一些违规现象。
3新闻真实性的相关规范，如《新闻记者证管理办法》第十八条，“新闻记者使用新闻记者证从事新闻采访活动，应遵守法律规定和新闻职业道德，确保新闻报道真实、全面、客观、公正，不得编发虚假报道，不得刊播虚假新闻，不得徇私隐匿应报道的新闻事实。”《中国新闻工作者职业道德准则》第三条规定，“坚持新闻真实性原则。要把真实作为新闻的生命，坚持深入调查研究，报道做到真实、准确、全面、客观。”真实性是记者应遵守的义务，但规定过于宏观、实践性不强，也就难以达到约束记者行为的效果。
4对于上海成立新闻道德委员会一事媒体纷纷报道，如《上海文汇报》2013年5月31日的标题是“上海市新闻道德委员会成立”，其中还提到上海市新闻道德委员会共有23名委员，其中新闻界7人，社会各界人士16人。为确保发挥社会各界的监督作用，社会各界的委员人数高于新闻界人数2倍以上。非新闻界人士中，既有上海市纠风办、发改委、公安局、食安办等部门相关负责人，也有上海图书馆馆长吴建中、知名作家叶辛、知名律师刘正东和厉明等。上海新闻道德委员会主任委员宋超指出需要严肃关注四大问题：暴力新闻、恶化新闻、剽窃新闻、侵权新闻。
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