群众工作部改革：缘起、效度及限度

原文载于《求索》2017年第3期，被人大报刊复印资料《中国政治》2017年第9期全文转载。

 

摘   要：群众工作部是执政党在信访工作中重拾群众路线、用群众工作统揽信访工作的重要体现。它既融合了群众路线的遗产，又吸纳了现代国家治理理念和方式，充分彰显了执政党统筹全局解决信访问题的决心。它将信访工作进一步吸纳到官僚体制中，有利于重构官僚权力体系，督促地方政府重视信访问题，缓解信访的严峻形势。当然，群众工作部也有其局限性，它无法独立承担解决信访问题的重任，而有赖于相关配套制度的完善和国家治理理念的转型。

关 键 词：信访；群众路线；官僚制；群众工作部

作者简介：田先红，重庆大学新闻学院研究员、博士生导师，“百人计划”学者。（重庆，401331）

基金项目：国家社会科学基金项目：“新时期完善我国信访制度与巩固党的群众基础研究”（13CKS024）

 

 

近年来，在中国的科层体制内部发生了一场十分引人注目的改革——原本隶属于地方各级党政部门的信访局纷纷升格为党委直属的群众工作部（以下简称‘群工部’）。在官方话语中，群工部改革是执政党在新时期“用群众工作统揽信访工作”的重要举措。从中央到地方各级党委政府都对这一改革倾注了大量心血，投入了巨额资源。2010年11月，国家还在山东省临沂市召开全国性的“用群众工作统揽信访工作”经验专题交流会。国家对群工部改革的重视程度可见一斑。

对于群工部改革这一大事件，新闻媒体尤其是官媒给予了极大的关注。[①]与此形成鲜明对比的是，学术界似乎未对这一大事件展开追踪研究。从目前的文献来看，除了新闻报道之外，仅见一些政府官员的工作总结和个别学者的简要评论。

在政策研究界，有实践部门工作人员调研分析了群工部对于构建信访工作大格局的作用，探讨了群众工作部的信访工作联责机制、联席会议机制、群众来访联接机制和矛盾纠纷联调机制等问题[②]。另有人阐释了群工部改革对于强化地方干部信访工作责任的重要意义，认为该项改革有利于调整信访工作体制，今后应进一步健全群众工作网络体系。[③]还有人认为群工部改革是对信访的政治沟通功能及党的群众路线的强调和回归。信访改革必须“以党政职能合一的功能定位有效调度各方”。[④]总体而言，政策界对群工部改革问题的探讨多侧重于实践经验的总结，分析其对于解决信访问题的意义，并强调进一步提升群工部的职能地位。

在学术界，有学者在研究信访问题时曾顺带提及群众工作部改革问题，主要是批评该项改革措施可能导致信访工作部门的机构膨胀，进一步强化部门利益。他们认为这是维稳异化的表现，可能有悖于现代民主、法治的精神。[⑤]另有人认为，群工部替代信访局只是“换汤不换药”，是地方政府为了追求所谓创新和政绩的举动。[⑥]

概括而言，已有相关研究要么停留于经验总结层面，要么以既定的政治理念对该项改革展开批判。在深入田野调研基础上对这一问题进行系统学术研究的工作付诸阙如。本文从执政党的群众路线出发，同时借鉴马克斯·韦伯（Max Weber）等人的官僚制理论，来理解群工部的发生、运行机制以及这一改革的优势和限度。

一、群众工作部改革概览

群工部最早诞生于河南省义马市。早在2005年1月，义马市就正式设立由市委书记牵头的群众工作领导小组，并在信访局基础上建立群众工作局（不久改为‘群工部’）。[⑦]与之前的信访局相比，群工部的不同之处体现在以下几个方面：

（一）群工部的职能比信访局更广

2005年《信访条例》第六条规定了信访部门的职责，包括受理、交办、转送信访人提出的信访事项；承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；等等。在实践中，由于信访局在科层体制序列中权力地位的局限，它的很多功能都无法或者难以很好地发挥。实际上，信访局主要负责受理和转办群众的来信来访，扮演着“中转站”的角色。

设立群工部之后，其职能不限于处理信访问题，还包括调查和掌握社情民意、救助贫困群众、法律服务等其它工作。在河南省义马市，除了社情民意室、群众活动室、交流谈心室之外，群工部还新设了下岗再就业、科技扶贫和法律咨询等方面的职能机构。当然，群工部并不直接履行上述职能，而是由民政局等相关职能部门在群工部设立专门的服务岗位，并抽调人员到群工部常年值班。它实际上是对科层体制内部的各个职能部门进行了重新整合。尽管群工部仍然并不直接解决群众的信访问题，但是它可以凭借上级赋予的协调权力来监督、督促相关部门解决问题。

（二）群工部的地位比信访局更高

改革之前，信访局是隶属于党政机关办公室下面的一个局，其级别一般比党委政府的其它局（部）要低半级。信访局的人事编制也隶属于党政办公室，受其管辖和分配。改革之后，群工部直属于党委。众所周知，在中国的党政部门中，党委系统某些部门（例如党委组织部、宣传部、统战部）的地位要高于行政系统的大部分部门。虽然这些部门的级别跟同级的行政部门一致，但因为这些部门的一把手往往是党委常委，其地位和实权都要远高于行政系统的部门。信访局升格为群工部之后，群工部的级别不再像信访局那样比同级党政下辖部门低半级，而是演变为相同的级别。同时，多数的群工部部长都进行了高配，例如，县级的群工部部长高配为副县级（之前为正科级），有的甚至由一名县委常委或者副县长兼任，同时另设一名正科级的常务副部长。地市级的群工部部长一般由党委副秘书长兼任，有的直接由市委常委或者副市长兼任。[⑧]

在笔者调查的M市华江区，区委群工部部长（兼信访局局长）于2008年高配为副县级，享受副县级待遇（属于通常意义上的‘县领导’范畴）。这种情况属于标准化的配置。虽然有的群工部部长只是享受副县级待遇，并不像副县长、县委常委那样拥有许多实权，但这样的配置规格已经远远高于改革之前的信访局了。

在职权方面，群工部除了具有信访局的交办转办权之外，还被赋予督促检查权、指导协调权、直接调查权、情况通报权和责任追究建议权。如此，群工部不再像之前那样仅仅是信访案件的“中转站”，而是可以协调、监督和督查相关部门处理信访问题的机构。在必要时群工部对某些信访案件还可以直接展开调查。此外，群工部还可以对信访情况进行通报批评，并建议上级对某些处理信访问题不力的单位和负责人进行问责。

（三）群工部的资源比信访局更丰富

跟之前相比，群工部在人、财、物方面得到极大改善。早在2007年3月，中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》就强调：“要高度重视信访部门基础建设，进一步加大对信访工作的投入，建设好群众上访接待场所，改善信访部门的办公条件。信访工作办公经费和处理信访事项的业务经费列入财政预算，予以保证。”[⑨]从近年各地公开的相关资料来看，群工部的日常办公经费等各项开支已经被纳入财政预算，比以前有了更为稳固的保障。同时，给群工部增加人员编制、改善办公场所也是各地普遍的做法。群工部在权力、职能、资源等方面都拥有比信访局更大的优势。相应地，信访工作也获得了较以前更为稳固的人财物保障。

自从实施群工部改革之后，河南义马市的信访工作形势得到较大改观。[⑩]“义马经验”迅速获得河南省领导的重视。2006年8月，河南省委、省政府召开现场会，决定在全省范围内推广“义马经验”。截至2011年11月，河南全省所有的省辖市和县（市、区）党委都成立有群工部，实现了群众工作网络全覆盖。[11]除河南省外，江西、山东、海南等地也争先恐后实施了群工部改革。

二、群众工作部的发生机制

笔者认为，群众路线、官僚制与信访治理困局是理解群工部发生机制的三个基本维度。正是这三个维度之间的错综复杂关系催生了群工部的改革。

（一）应对信访治理困局是群工部改革的基本动力

自上世纪90年代以后，全国的信访总量不断攀升，形成一波又一波的信访洪峰。为了应对不断高涨的信访洪峰，国家加大了对地方政府的信访考核力度。随之，各种新的信访治理制度被不断创生出来。例如，处理信访突出问题与群体性事件联席会议、信访考核目标责任制、一票否决制和包保责任制等。[12]这些制度通过压力型体制得以贯彻实施，对地方尤其是基层政府形成了一张严密的压力之网。

信访考核压力促使地方政府不得不想方设法应对信访难题。在此过程中，地方涌现出了不少信访制度改革经验和模式，群工部改革便是其中之一。可以说，河南省义马市在群工部改革方面的目的非常明显，就是通过改革来应对信访困局。改革前，义马市的信访形势相当严峻，2001至2004年，全市信访总量年均递增26％，一段时间，义马市主要领导90％的精力用于接访。[13]义马市群工部的相关负责人也透露出当时市里面对的巨大信访压力，改革实属无奈的自发之举。[14]改革后，义马市的信访量大大下降，信访形势得以改观。这样，地方政府就能够在应对上级信访考核工作中占据优势地位。

（二）规训官僚集团行为是群工部改革的基本要求

当前信访治理工作形势严峻，也源于官僚集团的不当行政行为诱发和激化社会矛盾。在中国的官僚体制中，国家（中央）始终面临着如何监控官僚集团的难题。国家不仅要督促官僚集团贯彻落实各项方针政策，而且要防止官僚集团在行政过程中侵害广大民众的权益。用官方话语表述，就是“反对官僚主义”。改革开放前，国家反对官僚主义的最重要渠道之一便是发动群众运动。

改革开放后，通过发动群众运动来反对官僚主义的治理方式逐渐被抛弃。“历史早已经证明，思想问题的解决和个人改造的完成都不能消除官僚主义，它们至多也只能是缓和这个问题。但毛当时并没有完全意识到他面临的是制度问题，而制度问题则要求用制度改造的方式来解决”。[15]国家将反对官僚主义、治理官僚集团的主要武器定位于常规化、制度化手段，例如纪检、举报制度等等。同时，为了提高经济社会发展绩效，国家不得不调动官僚集团的积极性，这在客观上强化了国家对官僚集团的倚重，官僚集团的权力、势力得到前所未有的扩展。

随着官僚集团的不断膨胀，由官僚集团的不当行政行为而诱发和激化的社会矛盾与冲突不断增加。大量的调查研究资料都显示，官民矛盾是当前社会矛盾的主要类型之一。[16]诸如土地征用、房屋拆迁、干部行为作风等领域是诱发官民矛盾的主要领域。官民矛盾的加剧进而带来干群关系紧张。

不断增加的官民矛盾和冲突挤压到信访渠道，使信访总量不断攀高，形成一波又一波的信访洪峰。群工部的改革，就是希望通过强化广大基层党员干部的群众观念和群众意识，杜绝官僚主义作风和行为。如此，方能使他们在行政决策过程中更多地顾及群众的利益诉求，缓解干群冲突和对立。

（三）群众路线是群工部改革的基本指针

信访制度是执政党群众路线的重要体现。一方面，群众信访表明他们有实际困难需要解决，而在执政党的官方意识形态中，帮助群众解决实际困难是党义不容辞的责任，是党员干部践行群众路线的要求。另一方面，群众信访又表明他们对共产党的信任和依靠，是“送上门来的群众工作”。当信访总量快速增加时，不仅意味着社会矛盾冲突的加剧，而且表明基层干群关系变得紧张。日益严峻的信访形势不能不引起中央高层对社会稳定秩序和执政党的群众基础的担忧。对于信访案件，无论是由官僚集团的不当行政行为所致，亦或是由其它原因产生，其处理工作都不能脱离官僚体制。官僚体制尤其是基层一线行政官僚直接面对信访群众，他们的态度、能力和行为对于信访问题的解决有着举足轻重的作用。

在治理信访过程中，一个至关重要的问题是如何督促官僚集团高度重视和认真办理信访案件。若官僚集团重视，则信访问题往往更容易解决或者缓解。于是，不断督促地方和基层政府高度重视信访问题自在情理之中。群工部改革试图在信访工作中重拾群众路线传统。它要求广大党员干部放下身段，主动联系群众，倾听群众呼声。可以说，群众路线为群工部改革提供了基本指南。群工部改革也很容易在执政党的群众路线传统中寻找和证成自身的合法性。

与信访局相比，群工部在两个方面创新了群众路线。其一，群工部进一步凸显了信访工作是群众工作的意涵。信访制度本来就是群众路线的体现，但是在实践中，官僚体制在处理信访问题时往往缺乏群众的观点和视野。群工部改革意在督促官僚体制站在党的群众路线的高度去看待、理解和处理信访问题。用官方话语来说，就是用群众工作统揽信访工作。其二，群工部提升了信访部门在官僚体制中的地位。一直以来，信访部门在官僚体制中并未得到足够重视，其权力地位、资源配置都处于劣势，而群工部改革使这一局面得到大大改观。

总之，群工部改革无论在理念上还是在目标上都契合中央的需求。一方面，群众路线是执政党的根本政治路线和组织路线。群工部改革强调用群众工作统揽信访工作，恰好与执政党的理念相吻合。另一方面，群工部的目标是为了应对信访难题，这也正好迎合了中央对社会稳定秩序的需求。因此，群工部改革举措推出后，能够得到中央的高度重视并在全国推广。

三、群众工作部的运行机制

群工部作为中国官僚体制的一部分，其运作机制自然受到官僚体制的影响。其中，官僚权力体系、党政主要领导和相关配套制度等三个方面尤为突出。

（一）官僚权力体系为群工部提供运作平台

马克斯·韦伯曾概括出官僚制的若干特征，包括业务分工、权力分割、等级制、文牍主义、专业化、规则化等等。[17]在理想意义上，现代官僚制具有明显的效率优势。它可以按照规则、程序有条不紊地运行。但是，在实践中，按部就班的官僚制往往容易演化为拖延、推诿、效率低下的官僚机器。

官僚制的弊病在新中国的国家治理中同样不可避免。应星曾论述了中国官僚制中“拖延”的权力技术，并分析了它在过滤信访诉求中的作用。“由于政府很难从科层制内部获得足够的信息进行判断，因此也就缺乏把农民反映的所有情况都逐一加以核实的能力。而拖延则这样成了一种半制度化的信息过滤手段”。[18]“拖延”的权力技术为政府部门识别群众信访问题的重要性、紧迫性程度提供了一道屏障。群众若要使自己的诉求得到满足，必须通过反复信访甚至越级上访来凸显其所反映问题的重要性和紧迫性。最终，某些鸡毛蒜皮的诉求可能在政府的“拖延”技术中慢慢湮没了。这为政府节约了一部分行政成本。

当然，“拖延”的代价也是非常高昂的。[19]一方面，它可能强化群众对政府的“官僚主义”印象。在基层调研时，我们时常听到访民表达对政府中拖延、推诿现象的强烈不满。另一方面，如果任由拖延、推诿行为泛滥，必然影响解决信访问题的效率，并可能使大量访民的正当的、紧迫的诉求未能得到解决。一些在事发之初就能有效化解且解决成本较低的小事由于拖延、推诿而变得越发严重，最终不可收拾或者即使能解决但是成本非常高昂。无论是哪一种情况，都将影响到群众对政府的信任，从而侵蚀党的群众基础。

对于执政党而言，它显然不愿意因为官僚主义而使信访问题变得日益严重，危及自身合法性基础。对于地方政府而言，它也不希望因为下属的官僚主义而使辖区内的信访形势进一步恶化，以致在信访考核中居于不利地位。最终，在反对官僚主义问题上，中央和地方尽管出发点并不一致，但二者仍然会有一定的默契。

为了督促相关政府部门重视和认真处理信访问题，必须要对他们形成一定的制约。而制约意味着行使特定的权力。在官僚制中，某个部门要对另一个部门形成某种权力优势，势必要求它拥有较对方更高的权力地位。上级政府（或领导）对下级政府（或官员）的优势不言而喻，其困难之处在于同级政府部门（或领导）之间的权力关系一般旗鼓相当。

具体到信访领域，欲使信访部门能够对其它政府部门形成一定的权力优势，以便于督促其它政府部门重视和认真处理信访问题，那么，其权力地位应该更高，资源应该更为丰富。而长期以来，信访部门在同级政府部门之间的地位一直较为尴尬。按照原先的制度设置，信访部门隶属于党委政府办公厅（办公室），其人事编制也由办公厅（办公室）管辖。信访部门的权力、地位和资源远远无法跟其它大多数政府部门相提并论。简言之，信访部门就是“清水衙门”。况且，根据国家《信访条例》的相关规定，信访机构为协调部门，而不是职能部门。[20]信访部门较低的权力地位与其肩负的重要的协调督促职能相比，实在显得不太对称。这形成了一种吊诡的局面：“看起来信访部门什么事情都要管，但经常是许多事情都管不了，它更像是一个‘中转站’和一道情绪安全阀，具体问题最后如何处理仍取决于批转对象和上呈对象。”[21]

群众对信访部门的高度不满固然可能跟信访干部工作作风和态度有一定的关联，但是它在更大程度上跟信访机构本身的角色和职责定位有着紧密关系。信访部门的无权无势大大影响了其权威性，也极大地制约着信访工作的开展。为了改变这一局面，势必要对官僚体制内的权力关系进行调整。最主要的是提升信访部门的地位，赋予其更大的权力和更多的资源。

群工部改革恰好有利于实现这一目标。如前所述，群工部与信访局最大的不同，就是其权力、职能和资源配置都得到了较大的改善。许多地方都对群工部的负责人进行了高配。特别是在那些由党政副职或者党委常委兼任群工部部长的地方，群工部的权力地位更是得到明显提高。这有利于群工部更好地督促各责任单位解决信访事项，加大信访工作力度。笔者在M市华江区调研期间，群工部部长就曾多次召集全区各相关部门召开信访工作协调会。而对于某些重大（紧急）信访问题，群工部可以直接建议区主要领导召开更高级别的信访工作会议，这在以前几乎无法想象。

（二）党政领导为群工部提供权力后盾

无论是群工部自身权力地位的提高，亦或是依靠区党政领导来推动信访工作的开展，都表明群工部是嵌入于既有的科层制权力体系之中的。尽管群工部在科层制权力体系之中的地位得到明显改善，但在实际运作中，它仍然需要更高层次权力（区党政领导尤其是主要领导）的支撑。

在M市华江区调研时，笔者发现，虽然群工部部长得到高配，群工部地位得以提高，但这并不意味着群工部能够对相关责任单位“颐指气使”。实际上，群工部一般难以单独行使权力。群工部时常需要打着区领导尤其是主要领导的旗号来指挥协调各个部门。例如，当有访民赴京上访时，需要相关单位去劝返接回，群工部一般以区主要领导的名义给该单位下达通知。2013年4月8日，上访老户王俊齐和浦艳霞到中纪委上访。当天下午4点左右，笔者正在群工部办公室查阅资料，群工部部长王昭阳走进办公室，要求黄俊华主任跟两名上访者所在的办事处党委书记联系，并以区委书记周平清的名义通知他们派人到北京将上访者接回。

可见，尽管群工部部长在行政级别上要高于各个乡镇、办事处和区直单位，但群工部部长并不能对这些单位的责任人直接发号施令，而必须借助区主要领导特别是区委书记的权威来支配各相关部门。在当前的体制下，县级一把手在县域干部人事调整中拥有相当分量的话语权，甚至可以直接决定科级干部的任免。各乡镇、办事处和区直单位与区委书记构成了直接的支配与被支配关系，自然而然，他们也要听命于区委书记。由于信访工作实行党委政府考核责任制，县级信访工作的优劣，直接影响着县级党政主要领导的升迁前景。各个乡镇、办事处和区直单位的信访工作也属于县级信访工作的一部分。这些单位的信访工作不力，将直接影响县级信访工作，从而最终影响到县级党政主要领导。如此，县级党政主要领导自然不会坐视不管，并会要求各单位严格落实信访工作纪律。群工部则可借主要领导的权威来支配各个单位。如果这些单位拒不执行命令，可视为对抗区主要领导，而这是任何一个单位的负责人都需要忌惮之事。

（三）相关配套制度为群工部提供权力依托

县级信访体制中的一些制度设置也为群工部行使权力提供了支持。例如，华江区建立了信访工作领导组，组长由区委副书记兼任。领导组办公室设置于群工部，部长兼任办公室主任。此外，区里还成立了处理信访突出问题与群体性事件联席会议，区委副书记兼任召集人。联席会议办公室也设在群工部。一些重大的信访疑难问题或者信访工作决策往往需要提交到信访工作领导组和联席会议上面进行讨论，此时群工部部长就有较大的话语权。

近年来，自中央到地方都设立了信访疑难问题专项资金，主要用于解决那些历史遗留的“无头案”、“骨头案”。在区一级，一般是先由各个责任单位就信访救助事宜提出申请，交由群工部初步审核，然后再提交到信访工作领导组进行审议。在审议信访救助对象时，群工部的意见具有举足轻重的作用。

总之，群工部的改革实际上是官僚体制应对信访治理困局的举措。它试图通过重构官僚体制内部的权力关系格局来督促相关部门重视信访问题。改革之后，群工部获得了相较于以前更高的权力地位和更为丰厚的行政资源，为其开展信访工作提供了更为稳固的基础设施保障。

四、群众工作部的限度

群工部改革对于提升信访部门在官僚体制中的地位、增强信访部门协调工作的能力具有积极意义。然而，群工部仍然存在一些局限。

（一）群工部的协调能力有限

“任何组织的最初形成都是为了实现一定目的的。如果不对从事不同任务的许多个体的工作进行协调，目的是不可能实现的”。[22]官僚体制内部具有各种各样的部门，每个部门都有各自的利益诉求，而这些部门利益往往容易产生冲突，从而出现组织行为不协调。因此，官僚组织必须使用等级权威结构来解决冲突。[23]正如彼得·布劳所言：“科层制的持久性与权力，部分地有赖于其权威。”[24]“日常运作的权威几乎总是委托给官僚组织中的个体成员，使其拥有更多的权威”。[25]这种权威的存在，有利于协调不同部门和个体之间的冲突。

信访部门作为一个协调机构，其主要职能是协调督促各个相关责任单位解决信访问题。群工部改革之前，信访部门在官僚体制中位卑权轻，无法形成相对于其他部门的权威。因此，它在协调其他部门开展信访工作时常常力不从心。改革之后，信访部门的权力地位得到较大提升，协调能力大大增强。对于一个受到上级党政领导重视的部门，其它部门一般都会更为积极地配合它的工作要求。尤其是在信访考核一票否决的压力下，各下属部门都不会去踩红线。

不过，正如前文已指出的那样，虽然群工部的权力地位得以提高，但是它仍然需要借助党政领导尤其是主要领导的权力权威来协调信访工作。群工部的负责人高配，固然能在一定程度上加大群工部对各部门工作的协调力度，但它在行使权力时仍然需要以党政主要领导的权威为支撑。若离开官僚制权力体系的支撑，群工部的运行依然会陷入困境。在这个意义上，群工部权力的增强更具有象征性而非实质性的意味。

由此我们可以理解，权力是推动信访问题解决的核心要素。群工部的设立，实质上是进一步强化了权力的作用。

（二）群工部的履职程度有限

按照制度设置初衷，群工部的改革是为了更好地督促相关部门重视解决信访问题，改善信访工作状况。但是，在实践中，群工部的目标与制度赋予其的职能目标往往发生偏差甚至相悖。群工部作为官僚制的一个部门，也有其自身的部门利益。它也是一个理性行动者。它在行动中往往会追求自己的目标而忽略官僚组织的整体目标，从而陷入“目标替代”的陷阱。这种目标偏差往往导致群工部的职能未能得到充分履行。

美国学者安东尼·唐斯（Anthony Downs）曾讨论了官僚体制中作为“权力攀登者”这一类官员的行为逻辑。他指出，对于这类官员而言，“在他们的价值结构中，首先要考虑的是权力、收入和声望”[26]。华江区群工部部长王昭阳就属于这类官员。笔者在当地调研时发现，自2008年现任群工部部长王昭阳上任以来，华江区信访工作较之前大为改观。2008年之前，华江区的信访工作在全市排名一直较为靠后。2007年甚至列全市倒数第二。王昭阳主政群工部之后，2008年、2009年、2011年被评为全市信访工作先进单位，2012年被评为全省信访工作先进单位[27]。王昭阳之所以对信访工作如此尽心，一个非常重要的动因在于他还有晋升的动力和空间。他生于1965年，如果一切顺利，可能晋升为副区长，成为名符其实的区领导。如果错过良机，一旦跨越50岁的年龄门槛，晋升就无指望。所以，王昭阳担任群工部长之后，便想方设法加大信访工作力度。

正如已有研究所揭示的那样，“由于官僚机构缺乏市场机制，它不能直接根据成员对组织产出的最终价值的贡献对其做出评价”。这样一来，一个官员只能通过两条渠道来赢得晋升：一是取悦上司；二是在那些用于评价其晋升资格的客观标准上获得好分数。[28]为了取悦上司，官员必须高度重视跟上级领导的关系。“因为每一个官员在官僚组织中提升职位的机会——包括提升、更高的薪酬、成功地推动他赞成的政策——很大程度上依赖于他的直接上级对他的评价”。[29]为了争取晋升机会，华江区群工部部长王昭阳在取悦上级方面颇费心思。在担任部长之后，他加大了跟上级特别是市级信访部门的协调力度，争取在信访考核中居于有利地位。尤其是2010年华江区区委书记、区长都进行了调整，王昭阳更是尽量抓住机会在新领导面前展现自己的工作业绩。王昭阳的努力也赢得了区主要领导的赏识。区委书记周平清曾在多个会议上表扬区群工部在信访工作上取得的成绩。

在官僚体制中，官员为了求得更好的晋升机会，除了取得优异业绩之外，还必须建立非正式的朋友网络，尤其是发展跟领导的私人关系。官员不仅需要按照官僚体制中的既定规则开展业务工作，而且必须适应和建立各种非正式规则。[30]这样，“科层制的实际运作与其规范结构的抽象描绘很不一样，许多正式的规章堂皇地被违背，组织的成员们办事带人情味，而不那么像非人性的、非人格化的机器”[31]。笔者在华江区调研时发现，在日常工作中，除了信访工作业务之外，群工部主要围绕着为区领导尤其是主要领导提供服务而展开。每当区领导来信访局接访时，群工部工作人员要负责后勤保障（比如端茶递水、准备相关材料、通知相关责任单位等）。如果是区主要领导接访，王昭阳部长一般会亲自陪同，且安排专人全程做好接访记录。事后，群工部还会以《信访简报》形式就主要领导接访的过程进行宣传，突出主要领导对信访工作的高度重视。群工部部长王昭阳曾多次强调工作人员要注意把握区主要领导在各种信访工作会议上的讲话精神，领会其意图，并要求他们进行总结提炼。

可见，服务好区领导尤其是主要领导，是群工部的一项重要工作，甚至可谓构成了群工部日常工作的核心。紧密围绕区里的中心工作，为其提供优质后勤服务，也是群工部赢得区领导赏识的重要途径。通过这些非正式途径，群工部部长迎合了区领导的需求，建构了跟区领导的非正式关系，也为其自身晋升增加了筹码。在很大程度上，区领导决定了群工部的地位，也决定了包括部长在内的群工部工作人员的升迁命运。这样，群工部的组织目标与群工部的职能之间存有一定的张力。对于群工部部长而言，为了获得晋升，就需要赢得区领导尤其是党政主要领导的赏识和欢心。就信访工作来说，区领导最需要的一是保持社会稳定，二是能够获得一些荣誉，为自己以后晋升增加政治资本。为了满足区领导的需求，群工部不仅要督促相关责任单位解决信访问题，确保“不出事”，而且需要在上级信访考核中占据有利地位。

总之，群工部的目标、区党政领导的目标和制度设置的初衷存有较大的距离和张力。群工部为了维持自身在官僚制中的地位，必须使党政主要领导重视的局面得到维系。一方面，为了获得领导赏识，群工部必须在信访工作上面取得一定的成绩；另一方面，为了使领导对信访工作保持一贯的重视程度，群工部又不能使信访形势得到完全彻底的改观。如果信访问题得到缓解或者彻底解决，党政主要领导的注意力自然会发生转移。这样，群工部可能不再如之前那样受到领导重视。所以，群工部需要在改善信访形势与敦促领导重视两个方面保持平衡。这才是群工部的最大利益。这类似于孔飞力所描述的官僚体制下的行动者善于“塑造”、“制造”事件以维护和扩展自身利益的行为逻辑。[32]

（三）群工部缓解信访困局的能力有限

美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒曾经指出，一个有预见的政府应该将工作重心放在“预防”而不是“治疗”上面。[33]政府的主要功能应该是“防火”而不是“灭火”。而在我国信访治理实践中，政府的工作重心仍然放在“灭火”上面。

从笔者调研和部分地方公开的相关资料来看，群工部在解决信访问题方面的确发挥了较以前更大的作用。不过，我们对于群工部的作用却不能高估。尽管群工部的改革能够增强信访部门协调工作的能力，但是它的主要资源配置在事后解决上面。一般是信访案件发生之后，群工部才会介入。虽然群工部被赋予民意调查、组织重大项目社会稳定风险评估等职能，但这些职能都只是辅助性的，且常常流于形式。群工部依然主要充担社会矛盾“灭火者”的角色，至于“起火”的源头则没有得到根除。这导致的结局是，群工部不断“灭火”，而“火势”却可能越来越旺。

因此，只要政府的发展主义取向没有改变，其行政理念和行为没有得到改善，那么各种社会矛盾和冲突依然会源源不断地被再生产出来，信访治理也就只能在不断地消化和积压中循环。正是在这个意义上，群工部的改革不可能一劳永逸。

五、结语

长期以来，信访部门在科层体制中一直处于边缘地位。这种边缘地位无疑制约着信访问题的有效解决。“作为科层体制一种补充设计的信访体制虽然能使上级对问题有所了解，却由于它在权力体制中的边缘位置而难以成为解决问题的有效渠道”。[34]最近十余年来，伴随信访问题在国家治理中地位的提升，信访工作渐渐成为各级党委政府的中心工作。信访部门的边缘状况有了较大改观。信访部门的权力得到增强，掌握的资源大大增多，尤其是各级群工部部长一般都得到高配。这为信访问题的治理提供了一定的体制资源。

群工部是执政党在信访工作中重拾群众路线、坚持用群众工作统揽信访工作的理念的重要体现。它既融合了执政党群众路线的遗产，又吸纳了诸多现代国家治理理念和方式（比如赋予群工部民意调查、信访听证和社会稳定风险评估等职能）。它充分彰显了执政党统筹全局、通盘考虑解决信访问题的雄心和决心。它也是官僚体制对当前频发的社会冲突和严峻的信访形势作出的积极回应。从缓解信访形势、督促官僚集团重视信访问题的角度来说，群工部的改革确有其合理性。它为信访工作的开展提供了一个更高的制度平台。它将信访工作进一步吸纳进入官僚体制中。同时，它还有利于重构官僚制中的权力体系，在一定程度上解决官僚制中的痼疾——推诿、拖延等官僚主义现象。

然而，在群工部改革过程中，我们亦可窥见部门利益的影子。这使得改革目标发生了一定程度的偏离。同时，群工部无法独立承担改革赋予的重任，需要相关配套制度的完善和国家治理理念的彻底转型。总之，对于群工部的改革，我们不宜以一些先验的理念一味地去批判之，而应深入其内部去解剖其逻辑和机制，由此才可能得到更为恰当的“同情性理解”，并提出富有针对性的建议。